财政是一个“以政控财，以财行政” 的分配体系
贾康：学术上讲财政是以国家各级政府为主体的分配。如果把汉语“财政”这两个字拆开又合在一起，我愿意把它表述为“以政控财，以财行政”的分配体系。“以政控财”，是说国家各级政府有自己作为社会管理者的政治权力，凭借这种公共权力来控制社会总产品中的一部分，而在现代经济生活中，这都是以价值形态的财力为表现的。拿到这个财力做什么？要“以财行政”，就是支持各级政府去履行自己应履行的职能。
行政上要做的任何事情，大到国家安全、国土整治开发，小到我们老百姓现在都习惯了、大家都认为有必要但平常也不会太在意的比如说建成区的夜间照明、路面要硬化、路标门牌号码要有标识，所有这些东西没有财力支撑，都是做不出来的，而且这些东西，我们学术上讲它叫“公共产品与服务”，它很难按照厂商投资取得回报的一般方式去提供，所以成为政府配置资源方面的责任。
3%的财政赤字率并非不可逾越
贾康：国际上，3%财政赤字率“红线”的说法，主要源于欧盟对成员国施加的财政纪律要求。作为成员国加入欧盟的财政准入条件约定，签订于1992年的《马斯特里赫特条约》明确规定，成员国财政赤字比重须低于GDP的3%。就是说各个成员国在服从欧洲央行调控的同时，还必须有这种财政纪律，要让度自己的一部分财政主权来顺应欧元共同体的这样一个可持续性需要。其含义就是不能让有些国家无顾忌地一个劲举债，因为举债是弥补赤字的主要机制，所以划了3%作为警戒线来约束赤字率，大家需要按照这样一个财政纪律来协调各个国家的财政分配行为，是这么一个来由。但在2008年世界金融危机发生之后，3%的赤字率这样一个警戒线在欧盟成员国里曾经全面失守，德国、法国也没有守住。
这说明所谓3%的赤字率，不是一个有什么特别严格的学术论证而形成的所谓国际公认的预警线，也不是多么不可逾越的一条绝对的红线。
美国从没遵守3%的限制，2008年在金融海啸上升为金融危机之后，他的赤字率曾经高到接近10%，在调控需要的情况下，不惜把赤字率抬得相当高，过了这个阶段以后再把赤字率往回调，他完全不考虑3%的所谓预警线。
日本更特殊了，日本的公共负债率高得离奇——公共负债率跟赤字率有密切关联，因为负债是为弥补赤字而筹集资金的一个重要来源，在日本那边也从来不考虑3%的赤字警戒线有什么约束的意义。这些年日本的公共部门负债率高达200%以上，高时接近250%，日本是很特殊的情况。
我国实际上把3%的赤字率作为一个可借鉴的整数控制关口，是一个很有意义的参照系。近二十多年来，全国“两会”上公布的预算收支安排里边把赤字率放在3%以上，我的印象只有一年，是3.1%，当时是处于应对亚洲金融危机冲击的比较严峻的形势之下，但那年实际执行结果是3%，恰恰压在整数关口上。
不认为今年会巨幅提高财政赤字率
贾康：我觉得今年提高财政赤字率确有这个必要。但提高多少是合适的？我现在并没有能接触到很全面的相关数据，但感觉有关管理部门会力求瞻前顾后、既积极又稳妥地相对谨慎处理这个事，如果今年放在3%以上，比3%高一些，我想是合乎当下我们应对经济下行、特别是疫情冲击带来的给经济升温的客观需要的，但是很可能不会像有的研究者建议的那样，一下提得非常高。
好像有人觉得不到3.5%根本不够意思，赤字率再高一些，甚至有人说到4%、5%又怎么样？因为我在财政系统做研究过去有多年积累的一些感受，我个人感觉，财政管理部门本能地会希望积极还要加上稳妥。赤字率适当提高，突破3%，我认为完全有必要。但是不是今年就能够到3.5%以上？现在感觉未必一定能比3.5%高出许多，因为会考虑其他一些措施，来同时匹配地贯彻实施财政政策更加积极、有所作为的方针。
发行特别国债恰逢其时
贾康：今年发行特别国债，我觉得背景可以说是处在“非常之时”，本来就是我们经济下行过程中碰到了速度下行压力比较明显、还有贸易摩擦升级带来的一些挑战性的问题，现在又有了突如其来造成巨大损失的新冠肺炎疫情这样一个特定的不良事件，对整个中国经济的正常运行挑战非常大。而且虽然我们本土上已控制住了基本的局面，但是国外的情况可是压力越来越大。在经济全球化时代，中国和外部世界的互动，实际上是同处于一个大的产业链上，不可能独善其身。
这种非常之时，就一定要有非常之策了。亚洲金融危机和世界金融危机初期的两个年度，我国都曾有特别国债的发行，特别国债特在哪儿？是不走常规的国债发行路径，它也并不纳入我们每个年度原来口径上财政对人民代表大会报告的国债规模控制统计指标之内，要另外列一项。在常规的国债之外，“特别”就特在有特殊的一种资金来源的考虑和账目处理。这种特别国债带来什么好处呢？因为它不是常规国债的口径，不计入赤字率，是特别处理的，就没有必要在每个年度里都做可比性的考虑，特事特办，适合于为有力度的非常之策提供资金支持。
特别国债将支持新基建项目
贾康：我的看法是，特别国债资金拿到以后，还不能先想着去直接拉动消费，放在第一位的，还应是对于建设项目——特别是现在中央强调的新基建，要跟这个特别国债形成对应性，这是我的基本观点。
消费当然也要注意，总体来说，消费是经济生活中间的活力和市场上相对普遍的向好预期能够带出来的老百姓有支付能力的购买力的释放。如要说只讲消费，刺激消费，一时能见效，时间长了，一定是没有可持续性的，因为消费的资金来源是老百姓的收入，老百姓的收入靠什么？要靠经济生活中间有活力，有可持续性，而经济生活中的活力和可持续性源头上是什么？是投资和有效投资形成的资本、资本形成支持的经济的发展，特别是我们现在追求的升级发展和可持续的高质量发展。这是一个在逻辑上讲决不能放反的重要的关系。以有效投资，增加经济活力，增加经济发展的后劲，形成可持续性，带动着老百姓收入增加，老百姓预期向好，老百姓敢花钱，消费就活跃。今年如果有特别国债成规模的发行，筹得资金拿来就是给老百姓发消费券刺激消费，我觉得这不是正确的逻辑关系。
特别国债是抬高市场预期的，各方如看到特别国债发行了，新基建带动升级发展，整个经济景气得到一定支撑，企业敢投资了，老百姓跟着也就更敢花钱消费了。总体而言这是国民经济中所说的很多事情是“牵一发动全身”，而这里边有主导的因素、政策主打的方面，对这种主导因素也是不能否定的。
地方专项债和特别国债可协调配合投向基建领域
贾康：地方专项债在加快发行进度。专项债做什么用？是一个一个确定的项目，资金要戴帽下达，所以叫专项债。这些专项债对应的项目都是公共工程、基础设施等等，如果说公共工程、基础设施里边完全是旧基建，那可未必，有些新区、增长极地区的项目中，已经包含了新基建的内容，但在特别国债筹集资金以后，我觉得更多的重点要放在主打新基建，支持我们高质量发展、升级发展的投资事项上。
但也不能说新基建一点儿就不涉及旁边的一些老基建，因为这些新基建可能在物理形态上跟普遍的传统基建是打成一片的，比如中央强调的支持5G的这样一套硬件设施的建设，它集中在一个新的开发区域，这里边还有数据中心，还有其它的人工智能开发中心等等，这都叫新基建，但是这个开发区一旦成了气候，它周边的房地产是不是会顺应着进入一个跟着兴旺的向上发展过程？一般配套的这些房地产以及架桥、修路等等，被人认为老基建，但不能否认新基建有不可缺失的重点作用，那总不能说就一刀两断吧，地方专项债只做老基建，特别国债只做新基建，可能做不到这样截然分明，可能新基建会带动周边的项目跟进，跟进的时候不排除资金调剂使用，有的时候是形成拼盘项目，打包项目，乃至连片综合开发，总体来说形成的重点新基建，还是在各个具体场景下要有和老基建一定的协调、配合甚至是相互渗透、相互融合，我觉得这可能是实际生活中间要发生的一种情况。
建议主要针对特定人群发放消费券
贾康：有一些人理解的“消费券”，就是政府给社会成员“撒钱”，并不直接涉及商家什么事。但我看到的信息是，近些天多地已经推出累计47多亿元的消费券，并不是由政府全把钱花出去、撒出去，更多情况下是政府掺和进去，给点补助，而且有些地方报道的发放形式不是对社会所有成员，是大家要参加摇号，带点彩票、娱乐这种性质。我看到有些类型的所谓消费券，还不如称为政府补助式的商家促销，即是在商家促销的同时政府加进去给了一些补助，这可能符合很多我们现在实际生活中间看到的案例。
这个事上我们可以借鉴一下美国过去一直有的给低收入阶层发的食品配给券，其实也就是消费券。我在1988年到1989年在美国做过一年访问学者，注意到这个场景，到超市里会看到，一些人手里拿着厚厚一大叠的配给券，在超市出口结算，购物车上堆了不少牛奶、鸡蛋、面包等等，不少是多子女家庭，往往看到母亲后边带着四五个小孩，一块跑这儿来购物。以这种配给券作为消费券，好处是什么？按照政府掌握的各个家庭收入水平数据，只在低于一定标准的对象群体里边发配给券。这个消费券，就是使他们这些人拿到以后，不可能形成新的储蓄，也可以避免另外一些情况，比如说如果发的是现金，有些低收入阶层的人掌握不好，可能拿去喝酒了，没有达到改善他们生活状况的目的，甚至有人会拿去赌博了，当然还有说得更难听一点，有的人可能中了圈套，被人家拉去集资骗走了，等等，发放现金容易出现这样的扭曲，我们的行话叫绩效不高、管理成本很高，怎么样防止这些情况发生呢？干脆就是发配给券，拿到这个券以后进超市可以当钱使，买牛奶、面包、鸡蛋，干不了别的。这样一来，政策的效应就可以最大限度地防止扭曲，落在给政策扶持视角上特别看中的低收入群体的头上了。
如果今年政府“撒钱”发消费券，是不是可以借鉴美国的这种经验，消费券只发给低、中收入人群。
精准施策为中小企业纾困
贾康：中国中小微企业是当下企业总数已达一亿出头里的绝大多数。现在有关管理部门注册在案的企业法人有一亿出头了，九千多万以上的市场主体，都是小微企业。对这些小微企业，你要说政府一家分别一家给他们支持，实话实说做不到。政府重点支持一些大企业有特别的必要，那么对于中小企业则有一些开始带普惠性质的优惠，比如企业所得税，中小企业叫减半征收，你只要是中小企业，那么都可享受。对于小微企业的企业所得税，一年营业额达不到多少，干脆一下子不收了。现在疫情出来以后，小微企业更困难了，特别是餐饮、旅游服务，包括一些家政服务事项，根本没法开展业务了。怎么办？
我看到的信息是，各个地方政府已注意中央层面安排的优惠贷款，开始是先救急，支持重点企业，后边跟着就要让这些优惠贷款在财政贴息的情况之下，惠及更广大的小微企业。那么我们在不同地方政府辖区之内的小微企业，就要注意自己所在地政府公布的信息，什么时候有可能了，在我们所处的地方辖区之内要积极向有关管理部门申请得到优惠的贷款，这个贷款是财政贴息的，等于财政跟货币政策来配合，在货币政策更多调总量增加流动性的同时，财政以贴息的方式来定向地体现结构优化。
各个地方办理对于小微企业的优惠贷款，进度如何？规模多大？可分到某一家企业里有多少？实话实说，千差万别，这里边偶然因素起不起作用？肯定有偶然因素，但是小微企业的朋友，需要积极注意自己所在地方政府辖区之内的相关信息的公布，及时地去找到管理环节，申请看看自己能不能得到优惠贷款的政策支持。