特朗普今天在推特上表示，要“对世卫组织的经费进行强有力的控制”，甚至考虑停止供资。事实上，在今年2月制订2021财年的联邦预算时，特朗普政府就提议将对世卫组织的拨款减少53%。鉴于美国在拖欠联合国会费上的一贯劣行，上述威胁并非不可信。那么问题来了，这张“财政牌”能够达到美国的目的吗？
虽然特朗普没有说明扣留资金的具体打算，但从世卫组织的预算构成来看，无非是两种可能：拖欠评定会费以及减少自愿贡献资源。
成员国缴纳评定会费是国际法定义务，这部分资金如何使用，由所有成员国组成的卫生大会决定。根据世卫组织的《组织法》规定，如果会员国未履行财政义务，卫生大会认为情形适当时，可停止该会员国所享有的选举特权和便利。美国至今尚未缴清2019年度会费，拖欠比例高达70%。继续拒缴评定会费，可能出现的是其和联合国教科文组织关系的重演——先失去投票权、然后退出。如果失去成员资格，那美国自然失去了对这一多边组织的影响力。
美国的第二种选择是继续不情不愿地缴纳会费，但是减少自愿贡献资源。恰如其名，提供自愿贡献资金并非成员国的义务，国家出于对国际组织目标的认同以及各自利益自由决定。供资方对资金使用方式也有更大的话语权，可以指定用于何种项目或者哪些国家，类似于成员国和世卫组织达成的双边协议——我出钱，你干活。由于发达国家在世卫大会中投票不占优势，传统上它们更愿意通过指定用途的自愿供资方式实现对国际组织活动的管理。
美国是世卫组织自愿贡献资金的最大提供方，2018年度供资额度达到2.88亿美元，大大超过评定会费。这也是特朗普政府最可能扣留或者减少拨付的款项。但是，这项政策自我矛盾之处在于，该部分资金本就是用于美国感兴趣的国际卫生项目，减少拨款其实是自废武功，美国实际的政策话语权会下降而不是上升。
财政资源一直是世卫组织的软肋，特别自2008年金融危机之后，经常性处于入不敷出的境地。如果美国真的“断供”，对其打击不可谓不大。世卫组织很可能削减大量职位、特别是高级别职位，减少在发展中国家的活动，并缩小职权范围退回传统的技术性领域。
二战后的多边主义安排之所以对各国具有吸引力，重要原因就是它基于各国认可的规则运作，一定程度上具有政治中立性，跳脱了以强凌弱的丛林法则。如果国际组织对大国俯首帖耳，那小国何必绕个弯弯参与多边会议，还不如直接处理双边关系。
因而，无论从哪个角度来看，特朗普要通过预算来威胁国际组织、增强美国话语权的目的都不可能达到。事实上，特朗普如此不加掩饰地宣示控制世卫组织的目的，将多边主义彻底踩在脚下，对美国领导力的伤害更胜于国际组织对其他成员国的赞扬。
（汤蓓系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员）
（编辑：李靖云）