评论｜“数字税”的未来愿景在何方？

电子科技大学公共管理学院 贾开

印度、英国都将从4月1日开始对包括谷歌、Facebook、亚马逊、eBay在内的数字跨国企业征收2%的“数字税”，再次将近年来引发各国重点关注的数字税问题摆到台前。

2017年7月，法国议会便通过法案，计划向大型互联网企业征收其在法营业额3%的数字税。但此举很快招致美国反对，特朗普政府迅速启动“301调查”并对法国进口产品施加惩罚性关税，以作为反制措施。在贸易摩擦的大背景下，数字税令人关注。

欧盟、印度等国家或地区是近年来积极推动数字税的主要力量，他们的主要政策考量是以下两个方面。

一方面，各国越来越深刻地感受到，“不以地理疆界为基础”的互联网商业模式对征税权造成了冲击与影响。例如，当前以广告、服务业为主体的互联网业态极度依赖用户数据。但本地用户的价值却未能以征税的形式体现出来。换言之，虽然本地用户参与了经济活动并贡献了极为关键的“数据”资源，但本地政府却难以在传统税收体系下对相关价值创造活动征收税款，这极大地降低了数字企业所应缴纳的税款。据欧盟测算，欧盟范围内数字企业的平均有效税率仅为8.5%，而传统跨国企业的平均有效税率却高达23.2%。正是基于此种判断，欧盟近年来积极推动数字税的相关政策实践。

另一方面，数字跨国企业通过在关联公司之间的知识产权等无形资产交易，重新配置其全球利润，大规模地“合法”利用各国税收制度差异进行“套利”。近年来，一些互联网跨国巨头通过位于低税率国家的分支机构转移利润的新闻被不断揭露。2019年12月，第三方机构Fair Tax Mark的调研报告显示，Amazon、Google、Apple、Facebook、Microsoft、Netflix六家公司在过去十年里应纳税额和实纳税额的差值高达1553亿美元，其中尤以Amazon为最。在过去十年里，Amazon仅支付了34亿美元的税收，其纳税率仅为12.7%，远低于美国企业的平均税率。需要指出的是，虽然国际税收体系对非市场价格的关联交易作出了限制，但数字经济市场的垄断结构往往使得确定特定知识产权的市场价格变得不可能，导致一些数字企业的转移定价行为大行其道。

由此，数字税成为了公共政策的议题。但另一方面，各自为政的数字税政策不仅可能构成全球数字经济的贸易壁垒，而且也可能造成重复征税，进而对数字跨国企业造成不必要的沉重负担。考虑到大多数数字跨国企业都是美国公司，数字税又往往被视为针对美国公司的歧视性政策，可能遭到美国的报复。

围绕数字税问题，以OECD、G20为平台的磋商机制正在朝着2020年内达成一致协定的宏大愿景稳步前进。甚至有评论指出，各国围绕数字税（以及更大范围的电子商务和数字经济）的多边谈判，可能是WTO面临压力下的新亮点与新希望。OECD在此方面所作的努力不可忽视。

一直以来，OECD都是税收征管全球治理的主要政策讨论平台。2012年G20墨西哥峰会提出，应加强国际税收透明度并打击避税行为。之后，在2013年9月，OECD便启动了“税基侵蚀和利润转移项目（BEPS）”，试图形成推动税收信息交换、打击跨国公司避税行为的全球合作框架。2015年，OCED提出，BEPS框架包含15个行动计划，其中第一个行动计划——《应对数字经济的税收挑战》——即是围绕数字税问题而展开。2018年、2019年，OECD连续发布相关报告，并最终提出了“双支柱”的数字税改革建议。

支柱一致力于解决征税权的重新配置问题。OECD框架中包括多个草案，考虑到不同方案的复杂性，OECD在2020年又进一步提出了统一的新草案，并向各国征求意见，以试图最终在2020年内形成共识。

支柱二则旨在解决反税基侵蚀的全球合作问题，这又可具体化为制止利用新技术将利润转移至低税率（或零税率）国家、确保最低税率、平衡传统企业和数字企业税率三大问题。但正如OECD在2020年初报告中指出的，支柱二仍然面临着在技术细节方面缺乏共识，以及对关键问题尚存争议等诸多问题。例如，各国对最低税率的确定便存在较大分歧，不同国家的政治经济环境决定了很难就此达成一致。

要实现数字税全球治理共识，挑战不仅仅在于形成解决方案。各国长久以来形成的税收制度差异和发展路径依赖，以及数字税全球治理可能对某些特定国家带来潜在损失，是决策者需要考虑的更大问题。

以欧盟为例，虽然欧盟近年来积极推动数字税改革，但欧盟层面提出的改革方案却屡次不能在其成员国之中达成共识。事实上，由于爱尔兰的低税率环境，尤其是其对于知识产权交易的大幅度税收优惠，谷歌海外营收的88%都归入了其爱尔兰子公司。而爱尔兰超过50%的企业税收入来源于10家跨国企业。这显示出爱尔兰对于低税率环境的依赖。不仅仅是爱尔兰，北欧三国出于吸引高科技企业投资的考虑，同样屡次否定欧盟提出的数字税方案。因此，以法国为代表的欧盟强势力量试图推动的数字税改革，却难以得到其他国家的支持。

这也是数字税全球治理的关键问题，即如何在各利益相关方之间公平分配制度变革带来的收益与成本。只有平衡好二者，才可能实现真正的国际共识。

（编辑：欧阳觅剑）

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