南财快评:建议将“三金”合并为“强制公积金” ——将住房公积金与企业年金、职业年金合并

南财快评董登新2020-05-20 18:21

5月18日晚,中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(下称《意见》),在完善覆盖全民的社会保障体系中,《意见》明确提到要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,改革住房公积金制度。这标志着持续几个月的公积金存废之论告一段落,接下来需要讨论的是公积金制度怎么改革。 

众所周知,我国“缴费型”社会保障制度,主要包括“五险三金”。“五险”是指基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险;“三金”是指住房公积金、企业年金、职业年金。其中,“五险”属于社会保险,是基本保障或底线保障,“三金”则是补充型保障。 

从表面上看,“五险三金”名义费率确实很高,但由于企业年金覆盖面窄、形同虚设,再加上“五险”费基缩水(打6折),还有一些中小企业拒绝参保,因此,高名义费率背后,实际上低参保、低缴费,形成了苦乐不均、鞭打快牛的不公平现象,从而导致制度的公平性和可持续性严重受损。 

自2015年下半年国务院决定社保降费以来,社保降费力度不断加大,截止2019年底,职工基本养老保险用人单位缴费累计下调4个百分点至16%,失业保险、工伤保险及生育保险三个“小险种”合计的总费率已从5%降至2%左右,但不排除职工基本养老保险单位缴费最终将有可能降至12%,如此大幅的社保降费,一定会导致补充型保障制度“三金”之间的整合,三金长期“分立”、“并存”的可能性不大。因此,社保降费是重大历史机遇,我们必须主动出击,进行顶层设计,整合“三金”制度。

 “三金”并存:制度重复建设、两极分化叠加 

住房公积金是我国城镇职工的一项社会保障福利,由国家住建部分管,它具有住房保障和补充养老的双重功能,自1991年试点以来,尤其是自1998年我国房改及房地产大开发启动以来,该项福利制度深入人心,形成了较高的社会知名度,在三金中,它的覆盖面与参加率是最高的,其中,它在国家机关、事业单位实现了百分之百的全覆盖,在国企和上市公司,甚至包括其他大中型企业也基本上实现了全员覆盖,不过,大多数中小企业并没有缴存住房公积金。 

企业年金则由人社部分管,它具有单一的补充养老功能,只能适用于企业,在实施上它不具有强制性。企业年金同样是自1991年开始试点的,但与住房公积金相比,它一直发展缓慢,几乎形同虚设。企业年金社会知名度低,覆盖面窄,只有少数大企业执行,这再次叠加并放大了收入分配的两极分化。 

职业年金也属人社部分管,同属补充养老功能,它是机关事业单位职工的补充养老金。作为性质完全相同的补充养老计划,我们却设立了企业年金和职业年金两套制度,人为形成了补充养老“双轨制”:企业年金是自愿的,而职业年金是强制性的全覆盖,这对企业工人来讲也是制度的不公平。

“三金”制度现行费率比较 

三金雇主缴费雇员缴费合计费率
住房公积金5%至12%5%至12%10%至24%

企业年金0至8%0至4%0至8%
职业年金

8%4%

12%

很显然,上述“三金”制度虽然都是补充型社会保障福利,但三者却是各自独立的,并分属国家住建部及人社部管理,各自为政,相互之间无法进行有效整合,从客观上讲,这使得三项制度从一开始就存在制度上的重复建设、多头管理、苦乐不均的“病根”。 

实际上,“三金”作为补充社会保障福利,大企业雇员大多拥有不菲的住房公积金和企业年金,机关和事业单位职工也拥有全覆盖的住房公积金和职业年金,而大多数中小企业雇员则基本上没有住房公积金,更不要谈什么企业年金了。因此,从补充型社会保障制度来看,它不仅存在地区之间与行业之间的巨大差别,而且还存在企业之间与雇员之间的巨大悬殊、苦乐不均。 

“三金”整合时机及可行性 

在社保降费、企业减负的大背景下,为了提高社会保障资源的利用效率,我们有必要进行制度整合、顶层设计。 

大家知道,住房公积金、企业年金、职业年金同属缴费型、补充型社会保障福利,三金都具有“补充养老”功能,但三金并存,存在明显的制度重复建设,它会进一步扩大收入分配两极分化,因此,三个制度各自修修补补的意义和作用均不大。我们有必要抓住社保降费的历史机遇,对三金制度进行整合,将“三金”合并为“强制公积金”(简称“强积金”),统一强制执行,有利于广覆盖、均贫富,这更有利于制度设计的公平、效率与可持续性。 

事实上,在美国,以401(k)为代表的补充养老金制度(相当于我国的企业年金和职业年金),可为财务困难的受益人提供首套房、租房、医疗、教育贷款,或者允许“困难提取”。这十分类似于我国住房公积金制度的功能。因此,将“三金”整合为“强制公积金”,可借鉴美国401(k)经验,将“住房保障”功能放在前端,将“补充养老”放在终端。 

中国住房公积金与美国401(k)计划比较

中国住房公积金美国401(k)计划
性质补充型社会保障补充型社会保障
功能住房保障/补充养老

补充养老/住房保障
强制性强制自愿
缴费形式雇主、雇员缴费雇主、雇员缴费
正常退休年龄50岁、55岁、60岁

66岁
罚税提取年龄不足59.5岁
购房贷款允许允许
提取条件购房、租房、退休首套房、租房、退休
税制EEEEET

注:401(k)计划拥有“房贷”功能。 

在中国,我们完全可以采用制度嫁接、制度整合的方式,将企业年金、职业年金和住房公积金制度“三合一”,构建一个统一的、强制的、普惠的补充保障制度。通过制度整合,我们借助住房公积金制度现有的人气和知名度,可弥补现行企业年金制度形同虚设、无法全面推广的缺憾;同时,我们借助企业年金和职业年金的补充养老属性找到了住房公积金为什么“退休提取”的充足理由。通过“三金”制度整合,既能有效降低企业福利成本,又能最大限度确保雇员福利的公平与规范。整合后的强制公积金,既具有住房保障功能,更具有补充养老功能。这就是中西合璧的中国特色的“强制公积金”。 

 “三金”整合路径与制度安排 

只有“三金合一”,才能打造高起点的“强制公积金”,从而形成兼顾住房保障与养老保障双重功能的补充保障制度。 

笔者建议,强制公积金制度设计的基本思路,可作如下安排: 

(1)制度定位:住房保障、补充养老双重功能。 

(2)强制设立、强制参与。所有用人单位或雇主必须为其雇员设立强制公积金账户。参加者的资格标准:年满18岁,而且工龄满一年。 

(3)缴费方式、缴费标准。强制公积金缴费是税前缴费,由雇主与雇员匹配缴费,双边费率均设定为雇员工资的8%——13%,并同时设立年度缴费最大限额(各年标准按CPI涨幅进行指数化调整)。 

(4)账户开放规定。雇员在45岁之前,个人账户允许对外开放、社会统筹、互助共济,但直系亲属之间有优先调剂权。账户资金统筹使用或相互调剂产生的“增值收益”应该划归账户所有者,而且增值收益计入个人账户时不征税。 

(5)账户封闭规定。当雇员年满45周岁后,必须封闭个人账户,不再对外开放、不再对外调剂,但仍需继续缴费至退休为止。这时,住房保障功能自动转换为补充养老功能。 

(6)购房或租房贷款规定。强制公积金缴存人可以向自己的人个账户贷款,贷款只能用于购买首套房或改善性住房,也可用于支付自住房租金,但借款必须按照既定利率按季或按月还本付息,并直接归还至自己的个人账户。 

(7)正常提取年龄规定。为了照顾弱势群体,正常提取年龄设定一般早于正常退休年龄。考虑到延迟退休的需要,强制公积金正常提取年龄可设定为55岁。也就是说,当年满55周岁提取公积金时,只需要缴纳个人所得税,但不会罚税。强积金强调补充养老的长期储蓄功能,不鼓励提前支取。但只有一种情形可以例外,这就是“困难提取”。 

(8)困难提取规定。当雇员出现首套房购买、租房、医疗、教育等支出困难时,如果没有强积金贷款记录,可以从个人强积金账户中进行“困难提取”,但提取金额必须缴纳个人所得税。此外,如果账户所有人不满55周岁(正常提取年龄),则需要加征10%的惩罚税。 

(9)退休提取规定。如果雇员退休时,可以一次性提取账户中的全部余额,或是转换成“人寿年金”分期按月提取。由于强制公积金缴费是税前缴费(E),投资收益同样免税(E),因此,退休提取时,应缴纳个人所得税(T),这就是所谓的EET税制。 

笔者认为,中国养老金的最大缺口,是体制性缺口或结构性缺口,而不是单一的社会养老保险基金的收付缺口。若要弥补这一缺口,最根本的对策就是要降低“五险”费率,做大做强补充养老金。最后需要说明的是,中国特色的强制公积金在性质上属于社会保障体系的第二柱,它同时具有住房保障与补充养老的双重功能。整合后的强积金,既有现行住房公积金的强大人气和制度基础,同时又有现行企业年金和职业年金的补充养老功能。由此可见,这种“三合一”的制度整合与改造,有利于提高社会福利资源的整体效率,充分有效地体现社会公平与正义,同时,还能在短期内快速做大做强中国式补充养老总储备,这是一举多得的制度整合。 

(董登新系武汉科技大学教授金融证券研究所所长,中国养老金融50人论坛核心成员)

(作者:董登新 编辑:李靖云)