金融监管层面已就健全金融机构破产法律制度达成共识
5月22日，21世纪经济报道记者获悉，十三届全国人大代表、中国人民银行广州分行行长、国家外汇管理局广东省分局局长白鹤祥将在全国“两会”提出议案，建议尽快制定我国《金融机构破产法》，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系。
白鹤祥在议案中表示，现有金融机构破产退出存在不少缺陷。首先，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置。金融机构破产总体上属于企业破产，要适用《企业破产法》。但《企业破产法》第134条只是提出了金融机构破产的规定，对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确。同时，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产处置的内涵上与普通企业有较大差别，无法完全适用《企业破产法》的相关规定。
其次，现有涉及金融机构破产处置的法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，由于没有金融机构破产的专门立法，我国金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律以及相关法规、规章组成。这些法律法规关于金融机构破产只有简单规则，多为支离破碎的原则性和分散性规定，缺乏系统性和可操作性。
最后，金融机构破产退出是市场经济竞争环境下优胜劣汰的必然。从加快完善市场机制的要求而言，建立金融机构有序的市场退出机制依然十分迫切。其一，金融机构破产退出是市场经济主体退出机制的重要组成部分。其二，完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求。其三，允许金融机构有序破产是有效保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求。
该议案认为，制定《金融机构破产法》的条件已经成熟。
第一，制定《金融机构破产法》的市场基础和舆论氛围已经形成。一是金融改革取得了突破性进展，市场化运行机制逐步完善，金融领域的改革发展为金融机构有序退出奠定了坚实的市场基础。二是社会公众对金融机构破产问题有了新认知。社会公众对出现风险、经营失败的金融机构有序破产退出有了认同，对金融机构依《公司法》而生，依《企业破产法》而退出有了新的认知。三是金融监管层面已就健全金融机构破产法律制度达成共识。
第二，制定《金融机构破产法》的法规基础已经具备。一方面，我国存款保险法律体系已经建立。2015年2月17日，国务院颁布《存款保险条例》并于5月1日施行，随后人民银行制定了一系列配套实施办法。另一方面，针对金融机构破产已经积累了一定的法规基础。目前，我国金融机构的破产法规制度虽较为分散，但已有的《企业破产法》明确了商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产的法定情形，《银行业监督管理法》以及《金融机构撤销条例》《证券公司风险处置条例》等，对金融机构的终止清算退出等关键环节均有原则性规定。
第三，国际上成熟的金融机构破产立法经验可资借鉴。尽管欧美一些发达国家关于金融机构破产立法体例不尽一致，但大多都以金融法或专门的金融机构破产立法为基础。这些发达国家在金融机构破产立法中涉及的破产原因、破产申请人、破产管理人、重整秩序、债权保障以及跨国金融机构破产处置等方面，都可以为我国构建适合国情的金融机构破产法律制度体系提供良好经验。
该议案表示，出台《金融机构破产法》有四个着力点。
一是关于立法体例。我国《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。第二款授权国务院对金融机构实施破产的，可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。
二是关于立法模式。依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。
三是关于金融机构破产范围。长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点，从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。
四是妥善处理其他问题。一是目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费权益提供支持。二是由于金融机构破产的特殊性，一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。三是区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。
(作者：南方财经全国两会报道组,辛继召 编辑：周鹏峰）