评论丨下一任WTO总干事将花落谁家?

南财快评李春顶,李娟2020-06-17 17:18

世界贸易组织(WTO)新总干事遴选于6月8日正式宣告启动。按照程序,世贸组织成员要在1个月之内提名各自的候选人;随后,被提名的候选人要向世贸组织成员进行自我展示,并就相关问题发表意见或表达观点;最后是总理事会与成员协商,缩小候选人范围,并确定最终任命人选。 

正常情况下,新任总干事的遴选应在现任总干事任期结束9个月前启动,并于现任总干事任期结束前3个月的总理事会上敲定人选。但由于现任总干事罗伯托·阿泽维多(Roberto Azevedo)先生在5月14日宣布提前一年离任,将于今年8月31日结束任期,只给新任总干事遴选留下了3个月不到的时间,大大缩短了遴选期限。WTO总干事遴选通常遵循成员协商一致原则,要在短时间内选出各个成员一致认可的候选人绝非易事,有时要经历数轮磋商和筛选,而疫情又增大了遴选难度。如果到8月底不能按期选出新的总干事,总理事会将指定一名现任副总干事担任代理总干事,直至任命新总干事。 

事实上,阿泽维多的提前离任也属无奈。这位来自巴西的金砖国家总干事自2013年9月起出任WTO第6任总干事,以擅长化解争议、建立共识而被媒体称为“共识筑造者”。任期内阿泽维多努力维护世界贸易稳定,促成了“巴厘一揽子协定”、《信息技术协定》、《贸易便利化协定》等多项维护多边贸易秩序的协议。但由于多哈回合谈判一直没有进展,并且美国为首的发达经济体不断批评和阻碍WTO的发展,导致具有贸易国际法庭之称的上诉机构由于缺乏大法官而陷入停滞,争端解决机制于2019年底正式停摆。2020年以来的新冠疫情席卷全球,多国政府出台贸易限制措施,多边贸易体系摇摇欲坠,WTO面临前所未有的挑战。阿泽维多做出了提前离职的决定,以期尽早遴选出新任总干事,保障2021年计划举行的第十二届部长级会议到时不受总干事遴选的影响,以利于更好的推进形成对疫情之下全球经贸格局以及WTO改革有利的局面。 

此次新任WTO总干事的遴选面临多重挑战。一是时间仓促。从启动程序到确定人选需要在3个月不到的时间内完成,要达成各个成员一致实属不易。二是形势窘迫。WTO面临争端解决机制停摆和改革的挑战,导致各个成员或远或近的疏离多边贸易体制,对未来的发展信心不足。三是美国阻挠。大法官遴选和争端解决机制陷入困境,以及WTO改革的危机,很大程度上都是由于美国的阻挡。新任总干事遴选是否能够得到美国的支持同样面临不确定性。四是疫情影响。疫情蔓延引起各国采取了不同程度的保护主义措施,并且也没有更多精力用于新任总干事的遴选。综合这些不利因素,新任总干事预计较难在8月底选出一致认可的人选,很可能会由一位副总干事暂时代理,直到选出新的总干事人选。 

如果从概率上分析总干事人选的可能来源,来自发达经济体的可能性要大于发展中经济体。原因之一是WTO总干事人选有一个未成文的规律,即在发达经济体和发展中经济体中轮流产生。现任总干事阿泽维多来自发展中经济体,则下任总干事按照规则将来自于发达国家。原因之二是WTO改革已经“箭在弦上”,美国等发达国家必然要极力推选有利于形成对发达经济体有利改革方向和规则的人选。由于WTO改革一直没有进入多边贸易体系的实质推动阶段,阿泽维多的提前离任或许在一定程度上也是受到了美国等发达成员的压力,发达国家在等待下一任对他们有利的总干事来推动改革。不过,纵观WTO的历任总干事,并非完全由发达和发展中国家轮流担任,加上发展中国家的力量不断提升,下任总干事也有可能会出自发展中经济体。 

从总干事来源的各个区域概率来看,东欧、中东、非洲和北美从未产生过WTO总干事,或许在竞选上会有优势。WTO自从1995年在关税与贸易总协定(GATT)基础上建立以来,先后有6位总干事。第一任是爱尔兰籍的彼得·萨瑟兰(Peter Denis Sutherland),第二任是意大利籍的雷纳托·鲁杰罗(Renato Ruggiero),第三任是新西兰籍的迈克尔·肯尼思·穆尔(Michael Kenneth Moore),第四任是泰国籍的素帕猜·巴尼巴滴(Supachai Panitchpakdi),第五任是法国籍的帕斯卡尔·拉米(Pascal Lamy),第六任是巴西籍的罗伯托·阿泽维多(Roberto Azevedo)。有分析认为,由于女性和来自非洲的人士在WTO中的代表性不足,可能会在此次甄选中被重点考虑。但现在WTO面临巨大的困难和压力,世界大国对职位人选均有不同的考虑,非洲国家必须能推选出有丰富WTO经验且具备一定协调能力的人,否则新任人选出自非洲的可能性不大。 

目前各个区域都在积极提名人选,或者酝酿和推选潜在的参选人。南美洲方面,墨西哥已经宣布提名赫苏斯·塞亚德(Jesús Seade Kuri)参选。塞亚德曾担任WTO副总干事,并曾在国际货币基金组织和世界银行任职,是“美墨加协定”(USMCA)的墨方首席谈判代表。塞亚德有在中国(内地和香港)的长期居住经历,对中国的了解也很深入。大洋洲方面,新西兰前贸易部长蒂姆·格罗泽(Tim Groser)是热门人选。他曾任新西兰驻WTO大使,也曾任驻新西兰美国大使。格罗泽比较受美国的支持,如果当选可能会推行符合美国意愿的WTO改革方案。亚洲方面,还没有公布的提名人选。日媒称印尼的冯慧兰(Mari Elka Pangestu)将是潜在人选,她曾任印尼商务部长,是印尼史上首位入阁的华裔女性,并曾先后担任国际货币基金组织和世界银行的经济顾问,是自由贸易与市场经济的积极推动者。北美洲方面,美国深知直接推选总干事不会得到成员国的一致批准,预计不会在其国内提名候选人,但正在积极支持澳大利亚和新西兰提名合适人选。加拿大从未有担任过WTO总干事的人选,如果推选有一定优势,并且加拿大在WTO改革的问题上相当积极,但目前还没有显示出提名的意向。 

欧盟方面,还没有说服所有成员国共同推举一名候选人,但有四位可能的提名候选人。第一位是来自爱尔兰的欧盟贸易委员菲尔·霍根(Phil Hogan),是WTO改革的支持者,得到多数欧盟国家的支持,将是竞争的热门人选。第二位是西班牙外长阿兰查·冈萨雷斯·拉亚(Arancha Gonzalez Laya),曾担任WTO总干事办公室主任,由于任期内与美国的关系较为紧张,有分析认为美国可能不会接受拉亚的提名。第三位是来自英国的前欧盟贸易专员彼得·曼德尔森(Peter Mandelson),是英国工党政府前部长,不过英国还未对其提名。第四位是目前表示有兴趣参加竞选的荷兰贸易部长西格丽德·卡格(Sigrid Kaag)。 

非洲方面,也已有四位热门人选浮出水面。第一位是来自肯尼亚的阿米纳·穆罕默德(Amina Mohamed),是首位担任WTO总理事会主席的女性,曾任肯尼亚驻WTO大使,主张广泛参与WTO的改革进程。由于历任WTO总干事中没有一人来自非洲,也没有女性,穆罕默德有较高知名度和协调能力,是此次遴选比较具有竞争力的候选人之一。第二位是来自尼日利亚的恩戈齐·奥孔约·伊维拉(Ngozi Okonjo Iweala),是一位出色的经济学家和发展专家,曾担任尼日利亚外交部长、财政部长、世界银行董事。伊维拉的支持者认为,她能够将这个机构带入“非洲世纪”。第三位是来自贝宁的伊洛·拉乌鲁(Eloi Laourou),是贝宁驻联合国大使。曾作为最不发达国家集团的协调人,主张捍卫较贫穷国家的权利。第四位是来自埃及的阿卜杜勒·哈米德·马姆杜(Hamid Mamdouh),是G20轮值主席国沙特阿拉伯的贸易和投资顾问,在贸易政策和谈判领域具有丰富的知识和经验,曾参与乌拉圭回合谈判和《服务贸易总协定》的起草。

中国目前没有提名候选人,现WTO副总干事易小准,中国现任商务部副部长、前驻WTO大使俞建华,以及现任中国驻WTO大使张向晨,都是非常具有竞争力的人选。未来WTO改革的方向和进程,中国必须积极参与并发挥重要作用。一方面扩大中国在全球经贸治理中的作用,维护中国的贸易利益和多边贸易体制的发展;另一方面也为广大发展中国家争取更多的权益和贸易发展的机遇。 

 (李春顶为中国农业大学经济管理学院教授、经济贸易系主任,李娟为中国农业大学经济管理学院博士生;本文为中国农业大学“世界经济新格局”青年科学家创新团队专栏文章。)

(作者:李春顶,李娟 编辑:李靖云)