刘尚希:体制基础对财政政策的有效性是至关重要的

21世纪经济报道 21财经APP
2020-06-30 12:47

当前财政政策要更加积极,这一点确实已经做到了。按照世界银行的估计,根据中国2020年预算安排,广义的赤字率已经达到了11%,可能按照世界银行专家的口径,我们的赤字率水平跟国际上相比也不算低了。当然,按我们国家的口径,2020年政府工作报告中是3.6%,还加了一个“以上”,也就是有点弹性,应该说财政要更加积极,实际上就是有更大的力度来对冲疫情带来的影响,这一点是毫无疑问的。

财政政策的有效性体现在“实”与“虚”两个方面

 财政政策力度大了,更加积极了,如何才能做到更加有效?这个“有效”可以从两个方面谈,或者从两个方面理解:

一个方面,从实体方面理解财政政策的有效性。这就涉及到经济学上讲的乘数效应。因为财政花钱要么变成消费,要么变成投资、形成资本。无论是变成消费还是变成投资,都会产生一个乘数效应。乘数效应越大,说明这个效果就越好;乘数效应越低,这个效果可能就越差。

一些比较研究发现,当前政府投资的乘数效应是下降的,而且下降得很厉害,至少跟2008年是没法相提并论的。再看消费所带来的乘数效应。地方发放消费券还是有一点作用,但是这种所谓的乘数效应是短暂的。初步统计,各地加总大概是200多亿的消费券,乘数大概是6-7倍,也就是1200-1400亿的规模。显然在需求受到疫情严重冲击以后,利用消费券撬动一下,还是有一点积极作用。但是从5月份的数据来看,社会零售指标其实还是不太理想。消费需求依然是比较乏力。

这说明,要从实体角度分析财政政策的有效性,包括投资的乘数效应、消费的乘数效应,还有待进一步观察。当前部分财政政策是阶段性的,有的到2020年年底,有的到明年,但是最长也就是到明年。减税降费也会产生一定的乘数效应,但是其边际效果也是在递减的。2019年减2万多亿,但是2万多亿带动GDP的增长,去年算出来的官方数据就是0.8个百分点,并不是太理想。所以,现在从实体方面看,积极的财政政策产生的乘数效应在过去的那种条件下是比较大,在当下高度不确定的条件下,实际上是变小了。

为什么变小了?是条件发生了变化,这要从虚拟方面分析。从虚拟的角度分析,就是更多地从心理、市场信心以及预期、行为模式的角度,来分析财政政策的效果。这些方面的分析和实体方面的分析并不矛盾,相反,两者是相互支撑的。在高度不确定的这种环境下,市场主体的行为模式发生了很大变化,对未来的预期、对市场的预期其实都发生了较大的改变。

例如,宏观数据显示储蓄反而增加了,消费需求相对处于收缩的状态。为什么储蓄增加了?就是预防性动机增强了。联系到整个宏观经济运行的大环境,现在跟过去是不一样的。相对而言,现在大环境是高度不确定的。当前全球,包括国际、国内都面对高度不确定的状态。高度不确定性的宏观经济运行环境可能也是一个常态,不是短期的。因为国际关系在变化,地缘政治、微妙的周边关系等等,加上国内各种因素影响,明显使这种不确定性实际扩大。在这种情况下,消费者表现出预防性的动机增强,即减少当前的消费、增加储蓄。

对投资者来说,可能也会表现出一种观望的态势。在这种情况下,投资,尤其是民间投资依然是不太理想的。所以虽然我们基建投资5月份表现比较出色,但是工业投资依然没有力度,甚至可以说是萎靡的。于是稳预期或者改善预期,就很有必要。从这点来看,其实还需要花很大的力气。

所以从“实”和“虚”两方面来分析,实体乘数效果在下降,政策刺激的效果在下降。另外,高度不确定性的环境使行为模式发生改变,要关注国企、民企、消费者、居民的行为模式变化。还有地方政府的行为倾向也发生了变化。刚才谈到,分给地方的专项债指标一些地方政府不要,而过去是多多益善,明显跟以前的情形不一样了。在当前情况下,财政政策的力度也可以说是前所未有的大,远不是2008年时的4万亿那个规模了。但是我们没有用这么一个概念去表述,而是在分散在各项数据里头,用分散的指标来分别去表达,可能担心数据搞得太大了,会不会有大水漫灌的嫌疑。我们的政策从整体上数字上应该说力度已经很大了,但是在表述上、在实施上好像有点化整为零,分别来表述和实施。其实,这种顾忌反而带来一个问题,就是关于政策的规模效应被弱化了。

我在疫情早期时候就提出政策要整合形成一定的规模,有规模效应才能有效地引导预期,如果政策今天一个、明天一个,加起来政策不少,数字不小,但这样一来,市场对政府的行为、力度、打算就难以有明确的预期。所以,加强政府和市场的有效沟通,其实是有必要形成一揽子的规模政策的。总理也谈到了这个问题。我认为在当前这种条件下,没有必要过多去考虑4万亿心理阴影的问题,还是应当更多地强调一揽子的规模政策效应,这样对引导预期是有帮助的。

在高度不确定的环境下,考虑到经济运行的大环境已经变了,中国的财政政策更多要从虚拟方面做文章,即怎样增强市场信心,不仅稳定预期,同时也改善预期,使各主体的行为模式变得更加积极,更加具有创新性,而不是形成预防性的行为模式。只有这样,财政政策的乘数效应才能真正扩大,要不然,乘数效应反而可能更小。实体方面和虚拟方面是互为条件的,否则即使实体方面力度很大,若市场主体信心不足、行为保守,其政策效果可能也不理想。

财政政策的体制基础制约其有效性

还有一个看法是关于财政政策的实施基础。任何政策不能脱离体制基础去讨论,也就是说任何政策的制定与实施,都依赖于一定的体制基础。如果体制基础比较完善的话,政策效果就会比较好,否则,政策的实施效果可能就要大打折扣。

从当前的体制基础来看,其实有很多方面需要进一步去完善。主要就是中央与地方的财政关系,这是财政政策的体制基础。一方面,我们有2万亿以特殊转移支付机制直达市县、惠企利民,但是现在缺一个辖区的财政责任。这种一竿子插到底的方式不是今天才采取的,其实以前就有,十几年前以前财政部还有一个乡镇财政处,管到乡镇层面。2005年的时候很多市县发不出工资,非常困难,搞了“三奖一补”,实际上也是一竿子插到底。现在很显然是吸取了以前的经验做法,还是直达市县、一竿子插到底。省里实际上没有更多的自主权。在这里,可能是担心省里会截留,所以直达市县,中央直接分配,不用省里再去分配资金。

但是这样做,省里可能一个是观望的态度,另外,省里该给市县的财力是不是都照样给“足”呢?这个时候信息是不对称的,省里应该下沉多少财力是不清楚的。所以,从这个角度来看,中央尽管2万亿已经直接分配下去,但省里应该怎么做,表面上知道,实际上是不太清楚的。加强监管也无法解决信息不对称这个问题,若强监管,则会带来其他的严重负面作用。这种下沉财力的做法能解决眼前的一些短期问题,比如市县财政受疫情冲击,遇到了严重的困难,能缓解,但是考虑这种体制基础,会有一些其他的影响。因为省里可能该下的不下那么多,本来要下百分之百,中央力度这么大,省一级可能就下80%,甚至50%。甚至还可能出现这种情况,这边往下沉,那边往上收。这种情况会不会存在?我认为是可以大胆假设、小心求证的。因为从以往的经验和行为模式来看,并不是完全可以排除的。即使派督查组、检查组下去检查,有的未必能搞得明白,因为这个专业性很强,非常复杂,你说应该下沉多少财力实际上也没有一个公认的标准。这就是体制基础的一个影响。

进一步讨论这个问题,地方有一种辖区财政责任,这种辖区财政责任就是以省对省域范围内的财政有一个辖区责任,市同样也应该在市域范围内财政有责任,在横向和纵向都应该有辖区的责任。这种辖区责任,打一个通俗的比喻就像是俄罗斯套娃一样,必须是一级套一级,有了这种辖区责任以后,就会去考虑在辖区范围之内纵向、横向的财政平衡问题,这样就形成了财政责任的顺序。县域范围内的事情首先县负第一责任,到了市域范围第一责任应该是市,省域范围内的第一责任毫无疑问应当是省。这样形成责任顺序之后,就可以自动运行、解决问题。问题超出了县一级财政能力、超出市一级财政能力,超出省一级财政能力的时候,责任就一级级向上传递。超出省里中央负责,超出市里省里负责,超出县里市里负责。若没有形成这种责任顺序,像打仗一样,越级指挥的话,司令部直接指挥到团的时候,师这一级就不知道怎么干了。所以,这里有一个辖区责任的问题,就是形成一个责任顺序,这个对改变地方的行为模式还是有积极作用的,这是一个体制基础的问题。

还有一个体制基础就是预算管理。我们预算的统筹能力,资金的宏观配置能力是偏弱的。现在在预算管理上,实际上偏重于微观、偏重于项目,就是现在所谓的绩效管理,全过程、全覆盖其实都是偏重于资金的使用过程。使用过程要不要管?要管,但是如果由财政部门直接管是管不了的,也是管不好、管不住的,这些过程应当更多地交给预算执行的主体,让其承担更多的责任,同时赋予更多的权力。

财政部门应当更多地在预算的统筹、政策导向方面发挥更大的作用,然后在宏观资金配置上发挥更大的作用,这样才可能使资金更有效地配置到经济、社会、生态环保等方面迫切需要的优先事项上去。是不是符合宏观最优的配置原则,有时候是看不见的,因为着眼于微观的情况下,宏观就看不到了。预算资金宏观配置能力方面,怎么样去提高,就涉及到资金的配置效率。资金有两个效率,一个是配置效率,一个是使用效率,配置效率提不高,专注于使用效率,实际上其意义是不大的。从配置效率来判断和从使用效率判断是完全不同的。使用效率可能很好,这个项目做得不错,少花钱、多办事了,但是从宏观配置效率来看,可能这个项目根本没有必要,或者它不是优先的事项。两种角度是不一样的。我们现在注重资金使用的效率,其实资金配置的效率亟待提高。财政解决的问题是各种经济社会问题,当下是“六保”,还有脱贫攻坚、生态环保等等,多任务、多目标下怎么配置资金,面对各个领域、各个方面的风险,怎么样去权衡这些风险,如何对冲?哪个风险大,应该向那些方面倾斜,风险小的就往后排。

如果没有一个科学的排序,就谈不上配置效率,那归总起来的仅仅是一些数据,可能与政策目标不太吻合,或者在资金配置上完全是被动的状态。钱与事脱节的现象是很多的。现在更强调资金跟着项目走。这是从微观的角度看的。从宏观上,现在一般公共预算和基金预算加起来有37万亿,这么大一个资金盘子,怎么去分配这些资金才更有效呢?怎么分轻重缓急呢?按什么顺序排队呢?在公共风险迅速提高的条件下,无疑地要以风险为导向,这样才能有效地对冲公共风险,稳住经济社会基本盘。这个若不是很清晰,资金配置就难有效率。这涉及到各个部门的职责、各个部门的利益,要调整起来很难。在财政非常困难的情况下,大幅度的压缩其实就是压所谓的一般性开支,其他的开支有压,但是很难压,涉及到各个部门。所以从预算的角度,财政政策的体制基础也是要健全的。

总之,体制基础对财政政策的有效性是至关重要的。

(6月21日,由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛线上专题研讨会通过网络平台顺利召开,主题为“如何使积极的财政政策更为有效”,中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希出席会议并发表主旨演讲。本文为演讲实录。)