扶贫攻坚临近收官，与乡村振兴的衔接政策正加紧部署。
据财政部官网消息，农业农村部、财政部发布2020年重点强农惠农政策，从农业生产发展与流通、农业绿色生产与农业资源保护利用、农田建设、新型经营主体培育、农业防灾减灾和乡村建设等六个方面，发布了36条重点支持政策。
分析人士指出，作为两大战略衔接的关键之年，今年中央重点支持政策也不乏新的亮点，尤其对农村产业发展做了新的系统性布局，这背后也意味着，中央支农政策和资金的思路，也在发生变化。
点线面的产业格局
2020年政府工作报告提出，要接续推进脱贫与乡村振兴有效衔接，全力让脱贫群众迈向富裕。其中，不管是乡村扶贫还是乡村振兴，产业发展都被放在重要位置。
分析人士指出，从中央近期的一系列政策部署来看，以省域为载体的特色产业集群、以县（市、区）为载体的现代农业产业园、以乡镇为载体的农业产业强镇，将共同形成推动乡村产业振兴“点、线、面”有机衔接的产业发展格局。
其中，最受关注且最新的议题，无疑是中央从今年才开始推进的省域优势特色产业集群建设。今年4月，农业农村部公布了包括北京设施蔬菜产业集群、河北越夏食用菌产业集群等50个首批启动支持建设的优势产业集群。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥向21世纪经济报道记者表示，乡村振兴要实现农村产业兴旺，一个关键点是要增加农业投资的有效产出，打造涵盖生产、加工、流通、科技、服务等一体的全产业链。
显然，单独的村镇，甚至县市，打造全产业链的能力不足。此次政策提出，要坚持市场主导、政府扶持的原则，按照全产业链开发、全价值链提升的思路，支持选择省域内基础好、规模大、有特色、比较优势显著的主导产业，打造一批结构合理、链条完整的优势特色产业集群。
政策还提到，着力解决好产业发展中的瓶颈制约和关键环节，推动产业形态由“小特产”升级为“大产业”，空间布局由“平面分布”转型为“集群发展”，主体关系由“同质竞争”转变为“合作共赢”。2020年首批启动支持建设50个产业集群，原则上连续支持，中央财政对批准建设的产业集群进行适当补助，支持各省围绕基地建设、机收机种、仓储保鲜、产地初加工、精深加工、现代流通、品牌培育等全产业链建设，鼓励创新资金使用方式，采取先建后补、以奖代补、贷款贴息、政府购买服务等方式对相关主体给予支持。
“这背后是一种思路上的变化”，农业农村部农村经济研究中心副研究员吴天龙告诉21世纪经济报道记者，对于产业扶贫而言，其项目强调兜底作用，资金使用落实到户、落实到人，目的不仅有促进农村产业发展，更多的则是促进贫困个体增加收入。而乡村振兴所强调的产业振兴，从资金投入的角度来说，会更多以统筹资金为主，资金和资源的配置会更加宏观。
吴天龙指出，过去的农村产业发展，由于基层干部和农民的眼光所限，容易造成“一拥而上”“同质竞争”等问题，造成产能过剩。而在省域内统筹产业发展，可以更好地做资源调配，同时也更能发挥集群优势。
但李国祥也向21世纪经济报道记者表示，过去农村产业项目，有一些可以直接“跑部钱进”，因此地方积极性也较高。而省域范围统筹，要注意不能平均分配。
实际上，农业农村部办公厅、财政部办公厅关于开展优势特色产业集群建设的通知就曾专门提出，资金支持要围绕产业集群要求，聚焦重点区域，突出关键环节，不得面面俱到，不得撒胡椒面，不允许按县市平均分配，切实提高资金使用效益。
关注资金衔接
为什么乡村振兴的产业发展，其项目如此受重视？因为项目背后是资金支持。
近年来，我国各级政府投入了大量的扶贫资金，仅中央专项扶贫资金就从2015年的461亿元增加到2019年的1261亿元。多位受访人士均判断，未来这些扶贫资金将会被投入到乡村振兴中去。
2018年，财政部印发《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》，提出要完善农业农村投入优先保障机制、创新乡村振兴多渠道资金筹集机制、加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制。并提出了将建设用地指标增加挂钩所得收益全部用于支持实施乡村振兴和脱贫攻坚等具体措施。但两大政策资金衔接的具体办法，目前尚未公布。
此前，中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在接受21世纪经济报道专访时曾指出，要做好两大战略的资金衔接，首先要发挥政府资金的引导作用，甚至是主导作用。建立乡村振兴财政投入的稳定增长机制，其增速应当明显高于一般公共预算支出增长速度。另外，全面建成小康社会后，国家扶贫资金投入在保障巩固脱贫成果的基础上，要全部转移到支持包括减少相对贫困在内的乡村振兴上来，确保乡村振兴财政资金投入有大幅增长。
李国祥也认为，“十四五”期间，乡村振兴的财政投入还会进一步加大，但资金投向重点可能会有所改变。过去我国在农村的财政投入以补贴农业生产和推进补齐农村基础设施短板等为主，未来这方面投入仍然会有所增加，但同时也会在农村产业链的物流、加工等各个环节，加大投资补短板。
比如此次惠农政策在支持建设农产品仓储保险设施方面就提出，对于农产品产地仓储保鲜设施支持项目，中央采取“先建后补、以奖代补”的方式，进行上限不超过设施造价30％（湖北省和贫困地区放宽至50％）、单个主体上限100万元的补贴，有条件的地方可安排地方财政资金适当叠加补贴。
不过，这就对中央财政投入的整合问题提出了新的要求。李国祥指出，过去扶贫攻坚过程中，财政资金使用的绩效考核较好量化，比较简单。但改为投入到产业发展中去后，一个大问题是成果难以量化，在脱贫攻坚过程中效果良好的绩效考核机制如何迁移还未解决。二是资金支持落实到项目主体后，农村资产的认定和后续管理仍存在问题，如何让农民分享资产增值收益，也还需要进一步探索。
（作者：宋兴国,蒋莎莎 编辑：包芳鸣）
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