党的十九大报告指出，要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。央企作为国有企业主体，承担着改革发展的使命，而央企审计是促进央企 改革的重要力量，在央企发展中发挥重要作用。
新时代央企审计面临的新挑战
（一）深化国有企业改革对央企审计提出新挑战
出台国有企业改革总体框架政策，拓展了央企审计的广度。《中共中央 国务院关于全面深化国有企业改革的指导意见》及配套文件中，要求以国有资产保值增值、防止流失为目标，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系 ；推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率 ；对国有企业分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核 ；分层推进国有企业混合所有制改革、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革、建立健全混合所有制企业治理机制、建立依法合规的操作规则、营造国有企业混合所有制改革的良好环境等。
出台解决国有企业难点问题的专项政策，加大了央企审计的深度。主要是到 2020 年基本解决国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，包括国有企业职 工家属区“三供一业”分离移交，剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构，对国有企业退休人员实行社会化管理，推进厂办大集体改革，集中解决少数国有大中型困难企业问题等五方面工作 ；加强开展员工持股试点工作等。
出台对央企监管的办法，提升了央企审计的高度。2017 年 1 月， 国资委出 台《中央企业投资监督管理办法》，推动央企规范投资管理， 优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任 ；出台《中央企业境外投资监督管理办法》，加强央企境外投资监督管理，推动央企提升国际化经营水平 ；同年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，要求完善国有资产监督体系，形成对国有企业的协同监督。
（二）审计管理体制改革和审计内容深化对央企审计提出新挑战
新一轮党和国家机构改革优化了审计署职责，全面强化了对央企的审计监督。央企审计初步构建了以审计署企业审计司为统领、涉外审计司协同安排、企 业派出审计局日常监督、重要审计项目特派办参与的分工负责的统一审计监督体系，但仍存在统筹审计力量、统筹审计事项、统筹审计报告，形成高效审计监督体系的困难。
深化供给侧结构性改革、打好“三大攻坚战”、优化营商环境等一系列举措对央企审计提出了更高要求，如应通过审计揭示央企在政策执行中存在的突出问题和管理不规范等薄弱环节，切实减轻企业负担，营造更好发展环境，激发市场主体活力。
此外，央企境外资产审计面临较大风险。一方面，央企境外投资层级多、 业务复杂，导致开展境外国有资产审计难度加大。
另一方面，央企境外投资项目不论独资还是合资往往以外国公司法人形式存在，国家审计机关跨境实施审计，可能会面临管辖权冲突的法律风险。同时，开展境外审计项目面临资料获取、取证等方面的困难，如很难得到境外第三方的配合，包括业务关联单位和境外银行等，一定程度上无法对有关事项进行深入审核。
（三）加大审计结果公告力度对央企审计提出新挑战
目前央企审计结果公告数量较少，审计结果公告不及时，审计的时间与公告的时间跨度较大，无法有效满足公众的需求。
加强央企审计对策建议
（一）审计理念上 ：提高政治站位
着眼“治已病”“防未病”，把重点审计事项置于经济社会运行的大背景下进行分析，把审计发现的具体问题放在改革发展大局下进行审视。依据 《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》明确提出的企业审计的总体思路、工作重点和方式方法，结合央企审计工作实际，加强审计实践的理论总结，提升央企审计工作的层次和水平，揭示和反映审计中发现的新情况、新问题、新趋势，促进完善体制机制制度，努力推进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）审计组织方式上 ：形成审计监督合力
统筹审计署业务司、企业审计局、特派员办事处审计力量。
首先，审计署业务司应做好顶层设计，研究政策，发挥组织协调作用，打好“指挥战”。制定中长期央企审计规划和年度计划，按照国有企业领导人员经济责任审计任 期内全覆盖的要求，有步骤、有计划地安排审计对象，并结合审计力量适时开展专项审计等项目 ；统筹企业审计局、特派员办事处审计力量，根据审计项目需求 组成适应审计任务要求的审计组 ；汇总归纳审计情，研究审计发现的重大政策性问题和重大违法违规问题 ；提出促进央企高质量发展的政策建议。
其次，企业审计局应强化对口审计监督企业的研究分析，打好“阵地战”。企 业审计局要充分利用常驻联 系企业的优势，研究联系企业的发展规划、组织架构、业务内容和特点，做好持续性的日常审计监督。
最后，特派员办事处应根据审计任务重点，打好“歼灭战”。对一些时间紧、任务重的审计项目，充分发挥熟悉央企情况的优势，从审计目标的细化、审计重点内容的确定、审计方式方法的应用、审计力量的配备、审计成果的运用等方面制定切实可行的操作方案，提升央企审计整体力量和水平。
统筹国家审计、内部审计、社会审计力量，形成审计监督合力。
首先，国家审计应出台央企年度内部审计指导计划任务，并指导制定内部审计计划，有步骤、分年度对央企贯彻落实国家重大政策措施、重大规划、重大经济决策等内容开展审计，分年度提出工作重点，形成央企内部审计工作的整体性、专项性。
其次，央企内部审计机构定期向审计机关报送审计结果等备案资料，作为编制年度审计项目计划的参考依据，审计机关采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对央企内部审计工作质量情况等进行指导，并督促内部审计发现问题的整改落实。
再次，建立社会审计定期向审计机关提供针对央企的审计成果资料机制，进一步形成审计监督合力。
（三）审计能力上 ：培养央企审计复合型人才队伍
央企业务复杂多样，审计内容多元，这就要求审计人员不仅要掌握党中央和国务院重大政策的出台背景、目标和措施要求，还要掌握企业战略、经营管理、金融投资等方面的知识，具备扎实的专业知识，以及较强的综合分析能力和职业判断能力。因此，应加强复合型人才的培养。同时，在运用传统审计方法基础上，结合具体事项，有针对性地改善和创新审计方法，加强大数据审计等。
（四）审计内容上 ：提升央企审计的效果
首先，围绕党中央重大决策部署，推动重大改革措施贯彻落实。
一是审计央企贯彻落实国有企业改革“1+N”系列文件 的落实情况。从单户企业审计角度，关注有无明确的经营发展战 略，有无明显违反国家有关重大方针政策等 ；发展战略是否过于激进、脱离企业实际能力或偏离主业，可能导致企业过度扩张，甚至经营失败等。从多户企业审计角度，应关注不同的企业战略规划中存在的共性问题 ；执行发展战略与规划是否符合国家有关方针政策，是否出现“走样”。从国资监管机构角度，重点关注是否按照以管资本为主建立监管权力清单和责任清单，严格按照清单行使监管权力。从行业主管部门、地方政府和央企的政策措施统筹协调角度，重点关注涉企收费清理、简政放权等影响央企经营环境的问题。
二是揭示央企经营管理中防范重大风险隐患政策落实情况，推动央企持续健康稳定发展。重点关注企业因投资导向偏差、管控不力等造成的重 大 投资 和经营风险，企 业杠杆率长 期居高不下的债务风险，企业脱实向虚的金融风险，以及一些核心技术和关键设备是否过度依赖进口。
三是围绕制约和规范权力运行，加大对重大违纪违法问题揭示力度。审计央企“三重一大”决策制度、中央八项规定精神和廉洁从业规定执行情况，明确是违法还是违纪违规，是否造成国有资产流失，是否存在利益输送，责任人是否存在“明知”、故 意等行为。
四是揭示经营管理中亟待解决的突出矛盾和问题，促进央企深化改革。如企业外部监管政策趋严、资管新规、PPP 项目梳理退库、负债率红线管控，资金紧张的矛盾日益加大 ；在混合所有制改革、兼并重组、非主业剥离、债务悬空、明股实债、逃废债、国际化经营能力和抗风险能力不足等。
其次，深化央企经济责任审计。一是通过成立专项学习小组、专家辅导等方式，加大对战略规划、生态环境保护、境外资产管理等内容的学习培训，提高专业认知能力。
二是准确界定国有企业领导人员经济责任，根据职责分工，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导人员实际所起的作用等情况，界定其应当承担直接责任还是领导责任。要结合直接责任界定的六项具体要求和领导责任界定的五项具体要求，细化决策过程要件、性质要件、后果要件、领导人员所起作用要件、背景要件，从而准确界定责任。
三是细化审计评价方式和方法。坚持定性评价与定量评价相结合，积极探索定量的审计评价方法。比如，可借鉴国资委通过财务指标体系，运用统计分析方法、模糊数学方法、运筹学方法等进行分析，在对央企主要经营业绩进行考核和评价的基础上，结合央企主要领导人员经济责任审计八个方面重点内容，从财务、重大决策贯彻落实、生态环境保护、以往审计问题整改等方面探索具体评价指标体系，并探索运用趋势分析法、比例分析法、与行业标准对比等方法进行审计评价。
四是促进经济责任审计结果运用。在审计过程中要做到定性准确、事实清楚、数据扎实、法规恰当、处理得当、原因找准，防止审计成果流失。审计署应细化央企经济责任审计成果运用制度，明确审计成果应用四个层面的具体操作要求，真正发挥审计成果的作用。
再次，完善措施，加强境外国有资产审计。主要审计央企在贯彻落实“走出去”和“一带一路”建设、国际化经营决策部署过程中，违规非主业投资、违规开展境外业务、国有资产运营管理不合规等问题 ；及时反映央企“走出去”过程中的风险隐患，促进企业在对外投资、对外承包工程、国际市场开拓等各项业务活动中科学决策，合规经营，有效防范境外经营风险。
（五）审计成果应用上 ：完善审计 结果公告制度
为使人民群众及时了解审计结果公告，应优化审计业务流程，缩短审计结果公告与审计项目现场结束时间的周期，提升审计结果公告的 效率 ；改进审计结果公告的方式，通过发布会、听证会等多种渠道实现信息公开 ；对审计结果公告中涉及的审计整改等内容，通过落实整改责任、建立整改机制、强化审计整改监督，提高审计整改的时效性、整改率等，促进央企经营守法守纪守规尽责。
（作者梁夏单位系审计署驻郑州特派员办事处；朱立辉单位系审计署驻昆明特派员办事处；徐强单位系审计署贸易审计局）
来源：《审计观察》杂志2020年第4期
（作者：审计观察 ）
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