评论｜洪涝灾害及极端天气风险防范亟需纳入“十四五”规划

韩自强（山东大学国家治理研究院研究员，政治学与公共管理学院教授）

自6月份以来，受各类极端天气影响，长江、淮河等流域多次发生强降雨，造成四川、重庆、江西、安徽等20多省份发生洪涝灾害，超过6000万人受灾，直接经济损失达1700多亿元。长江中下游汛情缓解之后，社会普遍松了一口气。但是紧接着长江上游流域又出现汛情，近日来，由于长江上游多条支流又水位暴涨，川渝地区多地出现险情，中央和川渝政府按规启动应急响应，组织消防、应急、公安等部门全力开展救灾工作。但是从社会舆论反映来看，川渝等长江上游地区对于突发的洪涝灾害还是有些准备不足。

因极端降水天气造成的洪涝灾害近年来至少呈现出以下三个特点。一是伤亡人数持续下降。历史数据显示，20世纪50年代，我国每年因洪灾死亡8000多人；60年代至90年代间，年均死亡也高达4000人；21世纪以来，这一数字则从“千”减到了“百”的量级。二是经济损失持续攀升。随着我国城市化的快速发展以及经济体量的增加，洪灾造成的经济损失也逐渐加大。其实，无论是从我国还是全球来看，各类洪灾造成的经济损失一直居灾害损失榜首。三是洪灾相对可防可控。以人类当前所掌握的科技，对比地震等其他自然灾害，台风及强降水等致灾因子相对可预测，洪水相对可防可控，因此完全可以更加积极地发挥人们的主观能动性，降低灾害损失。因为防洪的成功，也确实让社会对于洪灾的危害的恐惧感消退。但是从防洪应急操作而言，恐惧感消退的同时又需要增强警惕感，如此才能有效防御灾害。

总体上来看，我国洪灾及灾情损失模式的主要原因有三。一是全球气候变化，极端天气频发，传统气象现象发生空间产生变化。比较典型的代表是近年来台风频发，而且影响地带有向北移的趋势。比如2018年台风“温比亚”、2019年台风“利奇马”都在山东境内徘徊多时，造成重大洪涝灾害。这种趋势同样发生在大洋彼岸的美国。2012年飓风“桑迪”带来的强降水淹了美国最大城市纽约，成为美国历史上经济损失仅次于2005年“卡特里娜飓风”的自然灾害，带来了美国诸多灾害防范法律改变。

二是我国城市化进程飞快，新城规划发展中对洪灾风险防范意识不足，人们过度侵占了水的空间。比如说，长江中下游的城市曾经湖泊众多。水域面积大量被填埋成为城市化建设用地。水的空间被大量挤压，因此几乎年年出现城市内涝、“城中观海”的现象。反过来，长江上游地区的很多城市处于大江大河沿岸，但是由于地理条件相对优越，所以城市发展中依然缺少对洪水的敬畏——之前的泄洪区在过去20多年纷纷成为城市新区。这样的情况，一旦发生强降水，势必造成极大经济损失，甚至威胁人们生命安全。

三是日益完善的工程防洪体系，大大减少了洪灾的发生率，但是助推了人们冒险的行为，累积了更大的风险。可以说，从1998年大洪水之后，我国已有20余年未发生类似规模、影响全国的特大洪水了，这无疑得益于98年之后全国大量的防洪投入和防洪工程项目。但是，这些防洪工程也存在负面效应，那就是让人们误以为“人定胜天”，放松警惕，在高风险地区发展投入，从而可能累积更大的灾害后果。典型案例是日本的福岛等东北三郡。当地本来历史上都有对大海啸所达之处的记录。为了防止海啸，当地政府在海岸上修建了10米高的海墙。之后，人们认为10米高的海墙足以抵挡任何海啸，于是原来低洼的地带逐渐发展成为人口密集的地区。海墙效果如何，大家在2011年日本东北大地震-海啸-核事故复合型灾难中都有所见：海啸瞬间翻过、冲倒了海墙，漫向内陆，造成了1,8000多人死亡，更造成了福岛核事故，长期影响难以评估。

某种程度上，中国历史就是一部同自然灾害斗争的历史，也是一部同自然环境融合、共生的历史。大禹改“堵”为“疏”，历时十三年完成了治水大业。李冰父子因势利导，都江堰历经千年至今仍造福蜀都人民。今年是“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”规划的准备之年。因此十分有必要提高风险意识，打破政府部门利益，加强部门协调，在各类“十四五”规划以及国土空间规划中整合进风险防范内容，实行生态防洪和工程防洪相结合的原则，创新公共政策，探索推进洪灾保险政策，助推全社会提高意识，趋利避害，切实减轻因灾损失，保障人民群众生命财产和健康安全。

（作者：韩自强 编辑：李靖云）

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