中国对金融控股公司的监管又有了新进展。
9月13日，国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称决定），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。同日，人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称办法）。
中国人民银行有关负责人表示，对金融控股公司实施市场准入管理的主要考虑：
一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。
二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。
三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。
那么，什么是金控？中国金控现状如何？为何对金融控股公司实施准入管理？有何影响？
中国金控及图谱
办法定义，金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。
金融机构包括以下类型：
1.商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司。
2.信托公司。
3.金融资产管理公司。
4.证券公司、公募基金管理公司、期货公司。
5.人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司等。
也就是说，如果同一家公司对银行、金融租赁、信托、金融资产管理公司、证券、基金、期货公司、保险等中的两家和两家以上拥有指控制权，那么可能就会涉及金融控股公司。
近年来，中国金融业综合经营稳步发展，金融业跨业投资步伐加快，投资金融业的实体企业日益增多，并逐步形成两类金融控股公司。
一类是金融机构在开展本行业主营业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团，有的还控制了两种或两种以上类型金融机构，母公司成为控股公司，其他行业金融机构作为子公司。如五大行均已拥有基金、金融租赁、保险子公司；平安集团、中国人寿、中国人保均已投资银行、基金、信托公司。
另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构，事实上形成了金融控股公司，具体包括以下几种:
1.国务院批准的支持国家对外开放和经济发展的大型企业集团，投资控股了不同类型金融机构，如中信集团、光大集团均为中央管理的国有独资企业， 旗下拥有银行、证券、基金、保险、期货等金融机构及实业。
2.中央企业集团母公司出资设立、专门管理集团内金融业务的资产运营公司，如招商局、国家电网、华能集团分别设立了招商局金融集团、英大国际控股集团、华能资本服务公司，对原属母公司的金融机构履行出资人管理职责。
央企金控是我国较早出现的金融控股公司形式，其主要依靠央企充足的资本、较高的地位等优势，较早获取各类金融牌照，控股金融企业，掌握核心金融资源。
3.地方政府批准设立的综合性资产投资运营公司，参控股本地的银行、证券、保险等金融机构，如天津泰达集团、上海国际集团、北京金控集团等。
与央企金融控股公司不同，地方金控多由地方政府推动设立，作为地方政府持股金融企业出资人的角色，整合地方核心金融资源，协调区域金融业的发展，进而促进产业结构调整，实现区域稳增长的目标。
4.民营企业和上市公司通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类金融机构，如明天 系、海航集团、复星国际、恒大集团等。民营企业争相成立金融控股平台的原因包括：传统主营业务的盈利能力下滑、银行对民营企业惜贷等。
5.部分互联网企业在电子商务领域取得优势地位后，逐步向金融业拓展，获取多个金融牌照并建立综合化金融平台，如阿里巴巴、腾讯、苏宁云商、京东等。
国金固收首席分析师周岳表示，民营金融控股公司主要通过投资、并购的方式参与金融机构，在传统业务盈利能力下滑、银行对民营企业惜贷等环境下，民营企业布局多元金融业务，目的系实现产融结合及企业转型，此外，民营金融控股公司多作为债务融资主体，还本付息压力集中于母公司层面，需关注母公司层面偿债能力的变化。
据《中国金融监管报告(2019)》不完全统计，截至2018年12月末，我国已有约80家金融控股公司和“准”金融控股平台。
决定指出，中华人民共和国境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，具有本决定规定情形的，应当向中国人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司。
换言之，在前述金控类型中，第二类金控应申请设立金融控股公司。
办法指出，本办法适用于控股股东或实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人的金融控股公司。金融机构跨业投资控股形成的金融集团参照本办法确定监管政策标准，具体规则另行制定。所以，办法不适用于平安集团、工商银行这类由金融机构跨业投资控股形成的金融集团。
金控风险如何看？
央行行长易纲曾指出，少数野蛮生长的金融控股集团存在风险。抽逃资本、循环注资、虚假注资以及通过不当关联交易进行利益输送等问题较为突出，带来跨机构跨市场跨业态传染风险。
央行此前发布的《金融稳定报告2018年》指出，当前我国金融控股公司的突出风险主要体现在非金融企业投资控股金融机构形成的金融控股公司。非金融企业投资金融机构，可以帮助金融机构增强资本实力，优化非金融企业自身的资本配置，促进服务业发展，还有利于增强金融业与实体经济的相互认知和理解。但存在以下七类风险：
1.盲目介入金融业。部分非金融企业并不熟悉金融业务，股东、实际控制人和高管人员缺乏金融管理知识、风险管控能力及合规经营理念，但却同时持有银行、保险、基金、支付等多个金融牌照，借此获取大量资金，一部分变相转为放大资本金，另一部分通过关联交易满足集团内成员以及海外扩张需要。
“为了实现快速扩张，最近十多年，一些大型的企业都想搞金融控股公司，或者说未正式搞金融控股公司而实际在‘插足’金融类公司。原因无非是能支持一定程度的自融，另外就是便于从其他地方获得融资。能快速地变成虚假资本金，可以实现快速扩张、野蛮扩张。”央行前行长周小川直言。
2.集团运作。一些企业通过集团式运作，使旗下各公司能够涉足更为广泛的领域，复杂架构也不易被外界看懂，并通过各种整合，更多地利用政策差异进行监管套利，其中不乏违法违规操作。
3.虚假出资。一些企业通过层层控股、交叉持股金融机构，以负债资金出资，推升整体杠杆率，或者利用分业监管的缝隙，操控壳公司进行循环注资，或者借助外部融资，短短几年内总资产翻了上百倍。虚假出资情况下，集团整体缺乏能够抵御风险的真实资本，资本约束严重弱化。
周小川表示，关于挪用其他资金作为资本金，安邦系做得非常明显。它通过掌握的成都农商行等几家金融机构，把其他的资金包括存款资金、信贷资金设法转为资本金。此外，正好保险业有一个特点，就是保费可以用于投资，于是这些资金也在集团内部交叉投资，最后也变成资本金了。
“单纯地杠杆再增加也不可能高到天上去，还需要弄到资本金。于是资本金不可想象地实现了快速扩展，其中多数都是虚假的、违规的和变相的，并非真的资本金。虚假资本金再加上放大的杠杆，一些机构的扩张很快就是天文数字了。”周小川表示。
4.逃避监管。一些民营企业集团在海外宣称拥有金融全牌照，但由于其隐匿了所有权架构，国内金融监管部门难以掌握其真实情况。此类金融控股公司资金运作能力很强，在国内又得以逃避金融控股公司层面的监管，由此产生政策套利问题。
5.隐匿架构。部分非金融企业特别是私人资本控股的企业，利用复杂的股权安排、关联关系、特殊目的载体、股权代持等手段，尽可能隐藏受益所有权和控制关系。即使存在虚假出资和不当关联交易，监管部门也难以发现。
6.急剧扩张。借助以上手段，一些企业集团已经实现了惊人的扩张速度与规模，除此之外，还利用创投、上市等实现更为快速的扩张。其中，少数企业为掩盖违法违规行为，向境外快速扩张，实现资产转移。从外汇资金来源看，一是出售国内资产用于国外买入;二是利用国内上市和收购兼并，套现和转移资金;三是利用介入银行业金融机构的便利，进行内保外贷。
7.关联交易。一些非金融企业利用所控股金融机构提供贷款、担保等方式获取信贷资金、操纵利润、转移或隐匿资产，将所控股金融机构作为“提款机” 套取巨额资金，向实际控制人或最终受益人进行利益输送，严重损害金融机构和投资者的权益。
如何监管及影响？
通过上述手段野蛮生长的金融控股集团已经成为可能引发系统性风险、具有急性病特征的问题，而在分业监管体制下，金融控股公司的监管主体不明确，存在监管盲点，金融控股集团的风险还在加速积累和显现，迫切需要明确监管主体，出台监管规则，将金融控股公司纳入监管。决定及办法及着眼于解决上述问题而展开。
办法按照宏观审慎管理的理念，对非金融企业投资形成的金控公司依法准入，实施监管，将市场准入作为防控风险的第一道门槛，设立了明确的准入条件。办法也明确了相关监管部门的职责：
1.中国人民银行依法对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围。
2.国务院金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股金融机构实施监管。（这主要是银保监会、证监会）
3.财政部负责制定金融控股公司财务制度并组织实施。
此外，人民银行会同相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制，加强监管合作和信息共享。
针对前述提及的风险点，办法将金融控股集团视为一个整体实施监管，以并表管理为基础，对并表范围内的公司治理结构、整体资本和杠杆水平、关联交易、整体风险敞口等方面进行全面持续管控，可有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。
股权方面，办法要求金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应。本办法实施前，已经存在的、股权结构不符合本条要求的企业集团，应当在国务院金融管理部门认可的期限内，降低组织架构复杂程度，简化法人层级。
关联交易方面，金融控股公司应当加强关联交易管理。金融控股公司与其所控股金融机构、其他关联方不得通过各种手段隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易开展不正当利益输送、损害投资者或客户的消费权益、规避监管规定或违规操作。
市场影响方面，中国人民银行有关负责人表示，总体看，办法对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。从长期看，办法的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。
北京金融控股集团党委书记、董事长范文仲9月13日撰文指出，对非金融企业集团而言，从短期来看，一些与办法监管要求有一定差距的企业，需要根据办法要求进行调整，将金融业与实体产业分离，压缩股权层级，规范公司治理和并表管理。个别通过违法违规手段快速扩张的金融控股集团，将通过严格监管纠正其行为。从长期来看，办法的实施有利于建立一个规范的市场环境，促进金控公司规范运营、良性发展。
范文仲表示，对金融机构而言，由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金控公司作为金融机构控股股东，依法合规参与所控股金融机构的法人治理，有助于金融机构规范发展。金控公司为金融机构提供流动性支持，促进金融机构稳健经营。同时，可发挥金控公司资源优势，形成协同效应，为各类企业和消费者提供多元化金融服务，提升服务经济高质量发展的能力。
（作者：杨志锦 编辑：周鹏峰）