评论丨构筑以银行稳定为核心的金融安全网

21世纪经济报道 温彬,黄鸿星
2020-09-17 07:00

中国民生银行首席研究员 温彬 研究员 黄鸿星

2015年5月1日,《存款保险条例》正式实施,标志着我国存款保险制度正式建立。在经历了长达21年的充分论证后,存款保险制度终于在我国利率市场化改革的关键时期,以立法的形式正式确立,实现了从隐性担保到显性保险制度的转变。

存款保险制度是国家金融安全网的支柱之一,对维护国家金融安全意义重大,全世界已有超过140个国家建立了存款保险制度。2019年5月4日,人民银行正式设立存款保险基金管理有限责任公司,“中国版”存款保险制度再次向前迈出重要一步。

存款保险制度成效明显

实施五年以来,在各方主体积极参与下,存款保险制度运行稳健,各项功能不断拓展,保费规模日益扩大,风险处置流程在不断完善基础上经受住了实践检验,在处置银行风险、保护存款人利益、稳定市场预期、推进金融改革、提升银行业稳健经营水平等方面效果明显。集中体现在如下方面:

保护存款人合法利益,增强储蓄及市场信心。存款保险制度的首要出发点是以法律形式确保存款安全,保护存款人利益。在存款保险制度出台前,虽然国内事实上对存款实行隐性担保,但并无法完全让存款人“放心”。《存款保险条例》出台后,按照法律规定,50万元以内的存款将得到全额保障,对超过50万元的部分实践中仍然可以通过多种方式予以兑付,因而有力增强了储蓄信心,稳定了市场预期。同时,存款保险基金也会采用除直接偿付外的多种救助手段和处置方式,以更好地保障存款人利益。以包商银行风险事件处置为例,在风险发生后,存款保险基金和人民银行提供资金先行对个人存款和绝大多数机构债权予以全额保障,这是《存款保险条例》在实践中的一次典型运用,存款人的信心因此未受到影响,储蓄及金融市场秩序井然。

降低银行破产和挤兑概率,防范和化解金融体系风险。在经历风险扩张式发展后,部分中小银行尤其是城商行、农信社的资产质量恶化较快,面临的风险形势较为严峻,一些毫无依据的“传言”就可能引发存款人的恐慌甚至挤兑。但在存款保险制度提供的法律保障下,存款人遭受经济损失的风险几乎为零,存款人对银行体系的信心大为增强,显著降低了商业银行的破产和挤兑风险,维护了国内金融稳定。近年来,屡有“某银行将破产”的传言出现或见诸自媒体,但广大存款人并未轻信而去银行挤提存款。随后谣言被证伪,所谓挤兑风险“烟消云散”。在这些谣言不攻自破的背后,是多年来社会大众对存款保险的认识和理解,以及在此基础上建立起的对中国银行业运行发展的坚定信心。

推进利率市场化改革,完善金融领域市场化机制。全球主要国家大多是先建立显性存款保险制度,后完成利率市场化,或两者同时进行。《存款保险条例》实施以来,在存款保险制度的“护航”下,国内利率市场化稳步推进,市场主体在利率定价和产品设计方面自主权不断提升。2019年8月,人民银行改革完善贷款市场化报价利率(LPR)形成机制,打通市场利率和贷款基准利率,有效增强了利率传导效率,取得了利率市场化改革的重要进展。此外,得益于存款保险制度建立起的储蓄信心和市场稳定预期,国内民营银行快速发展,成为中国银行业市场化竞争格局的重要参与主体。

营造稳健经营环境,促进银行业整体竞争力提升。存款保险制度主要通过风险差别费率和早期纠正措施来降低银行经营的风险水平,自制度实施以来,监管机构已对超过200家投保机构采取了早期纠正措施,有效促进了问题处置,消除了银行风险隐患。这些机制和措施犹如“紧箍咒”,对银行经营的稳健性提出了更加严格的要求,也进一步强化了行业自律,内生性地降低了银行的经营风险。特别是近年来,存款保险制度的硬性约束促使商业银行在新形势下,不断将风险处置提升到战略高度。随着稳健经营被纳入更加严格和高标准要求下,银行业的整体市场竞争力也得到提升。

中小银行发展受益良多

目前,国内银行业金融机构数量超过4600家,中小银行数量超过4000家,占比超过86%,资产总额约占银行体系的1/4。中小银行数量众多但发展参差不齐,风险水平也各不相同,其在规模、实力和信誉等方面都远不如大型银行,竞争力差距较大,存款人在面对中小银行时不免产生“安全性”的担忧。

存款保险制度实施后,不同规模和实力的银行被纳入同一保险制度,对存款人采用同样的保险限额,整体风险水平趋于一致。存款人在市场上按照风险收益原则,以公正的态度考察和选择各类银行,为中小银行发展营造了更为有利的条件。截至目前,存款保险基金已对包商银行、锦州银行、徽商银行等进行了救助或“补血”,有效推进问题中小银行风险化解,增强发展实力。此外,存款保险制度为中小银行带来的助力还包括如下方面:

提升了特许经营(也即“牌照”)的价值。从完全隐性存款担保转变成有限显性存款保险制度后,银行所受到“保护”整体减少,在意识到银行可能破产后,存款人将选择更安全的银行或要求更高的存款利率,银行间存款竞争进一步加剧,净息差收窄,造成中小银行特许经营价值的更快速下降和减少。存款保险制度的实施,则为存款人对选择中小银行的安全性提供了保障,存款人不必担心钱存在中小银行后的安全问题,从而缓解了中小银行在激烈竞争下的市场参与难度,这实际上是对中小银行特许经营价值的一种提升。

提升了内部的治理水平。相比大型银行“太大而不能倒”,中小银行面临着更为强烈的生存危机。在引入显性存款保险制度后,由于成本增加和约束加强,中小银行出于经营压力和风险管理要求,会更加努力地提高自身的内部治理水平,管理层会更加勤勉地开展工作,致力提升经营管理效率,进而促进中小银行自身价值的提升。

促进了市场化经营机制的运作和完善。从市场参与角度,存款保险制度为中小银行能够以更加“公平”身份参与市场竞争提供了条件,在一定程度上降低了中小银行与大型银行业务竞争的“门槛”,为中小银行充分发挥机制灵活、决策效率高、管理成本低等优势提供了保障,为中小银行建立市场信誉、增强客户黏性、降低风险隐患提供了条件,进而为中小银行克服不利因素、充分参与市场竞争提供了基础性支撑。同时,在存款保险制度约束下,中小银行只有“一手抓稳健经营,一手抓效益提升”,才能取得更好经营发展效益,不断增强竞争力和发展后劲。

实施五年来,存款保险制度对中小银行起到了更加明显的价值提升效果,对其经营稳健发挥了更为明显的激励和促进作用,不仅为中小银行参与市场竞争提供了“垫脚石”,也为中小银行整体风险水平的下降提供了“缓冲垫”,是中小银行经营发展和竞争中不可或缺的“助推器”。

深入发挥维护金融稳定作用

随着防范化解金融风险攻坚战的推进和金融供给侧结构性改革的不断深入,我国存款保险制度将在实践中进一步健全和完善,以充分发挥好在金融风险处置机制中的关键性作用。特别是,存款保险制度可以通过进一步明确监管定位、健全制度安排、调整保护范围、深化风险处置能力等,以存款保险为平台,加快建立起市场化、法治化的银行业风险处置机制,以更好地服务金融安全网建设,更加有力地维护金融稳定和促进实体经济发展。

为此,首先要明确存款保险基金与银行监管机构在处理银行风险中的职责分工。明确各类机构在银行经营失败时的损失分摊和风险处置机制,建立高效科学的合作框架机制。提升存款保险基金在银行风险防控体系中的独立性,丰富存款保险基金以市场化方式参与银行风险处置的方式和抓手。既要避免职能冲突造成的重复监管,又要明确存款保险基金与其他机构监管协作的具体方式,增强其在金融监管协调机制中的作用,更好地提高对银行风险的监管和处置水平。

同时,建立健全存款保险相关的法律制度安排。相比存款保险制度发展成熟的国家,我国目前《存款保险条例》的法律级别仍有提高空间,配套的法律体系也需要更加完善。在此基础上,通过存款保险制度细则的完善、存款保险基金风险处置程序的明确,可以更加充分地保障存款保险制度在维护金融稳定中不断发挥实效。

此外,适当调整存款保险保护的范围及费率。为更好地发挥维护金融稳定的作用,存款保险制度可从目前的银行业扩大到整个金融业,并逐步纳入对非银行类金融机构的保障。可参考国外经验,考虑将外资在华银行纳入保险范围,同时,根据金融开放步伐,考虑将海外的中资银行、中资金融机构渐次纳入保险范围。另外,根据不同机构风险差别情况,打破统一费率机制,实行更有弹性、多样和分层次的浮动费率,不断提高银行风险与存款保险费率的匹配度,同步促进提高银行机构的自律和稳健经营能力。

最后,在尝试以成本最低方式处置银行风险和尽量减少保费使用的同时,存款保险基金也要积极拓宽资金来源,提高基金余额水平。以往鉴来、居安思危,存款保险基金在收取保险费之外也要尝试采用多样化的融资手段,有效实现保费余额的增长和增值,提高基金流动性水平,确保极端情况下的损失赔付。

当前及未来一段时间,随着内外部环境和形势变化,国内银行业经营面临的不确定性因素还可能增加,存款保险制度在我国银行业乃至金融系统中的“稳定器”角色将更为重要。值得关注的是,随着机构化运行的不断提速,存款保险基金在我国银行风险处置中发挥的作用将日益突出,承担起更加核心的风险监管角色。展望未来,具有中国特色的存款保险制度的不断完善,正在加快构筑起以银行稳定为核心的更加健全的国家金融安全网。

(作者:温彬,黄鸿星 编辑:洪晓文)