随着今年专项债发行接近尾声，各地已把焦点聚焦于2021年的专项债项目储备。21世纪经济报道记者采访了解到，地方储备的专项债项目分布在交通基础设施、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政和产业园区等领域。其中，“两新一重”将是重点投向。
额度方面，考虑到经济稳步恢复、宏观政策回归常态、防控债务风险等因素，明年新增额度或低于3.75万亿，但仍可能维持在3万亿左右的高位，额度将向风险水平低、专项债资金闲置少的地区给予倾斜。此外，2021年的一部分专项债额度将在今年四季度提前下达。
政府工作报告指出，今年安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。对比来看，今年3.75万亿的专项债额度为历年最高。
专项债投向
财政部数据显示，截至8月末今年新增专项债发行规模为2.9万亿，已完成全年新增额度的四分之三。随着9月份新增专项债继续发行，一些地方已提前完成了发行任务。
安徽省9月10日通报称，截至当日安徽省已顺利完成全年新增一般债券175.6亿元、新增专项债券1496亿元的发行任务，为全省稳投资、增动能提供了有力的资金保障。福建省则于9月16日完成专项债发行任务。
在专项债发行接近尾声之际，一些地方已下发通知要求提前储备2021年专项债项目。记者获得的东部省份某地市9月中旬下发的通知要求，谋划梳理新增专项债入库项目，对本辖区、领域内2021年储备项目按前期进度、资金需求等条件排出轻重缓急，成熟一个入库一个，确保项目在正式申报通知下达前至少完成初步设计。
专项债申报领域仍为交通基础设施、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政和产业园区等领域。从事专项债咨询业务的北京泓创智胜公司高级项目经理张驰表示，预计2021年专项债券投向将更加聚焦重点领域，积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。
记者获得的西部某地市专项债项目申报通知与前述通知类似，但该地市列出了“负面清单”：交通基础设施领域，不得报送与房地产配套的停车场、PPP及BOT项目；城镇污水垃圾处理领域，不得报送没有收益，或收益较低的项目，如单独的污水管网建设项目、垃圾收转运建设项目等。
“根据这两年专项债申报惯例看，上年第四季度将启动下一年度专项债券工作，因此地方都会提前储备一批项目，提前批额度也会在四季度下达。”江浙地区某债务办人士表示。
2018年12月召开的十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。市场则将这一额度称之为“提前批”。
2018年12月、2019年11月国务院均提前下达了次年的专项债额度，使得发债进度大为提前：一方面平滑地方债月度发行规模，另一方面对稳投资、稳经济起到了重要支撑作用。按照惯例，2021年提前批专项债额度可能在今年11月前后下达，规模最多为2.25万亿。
专项债分配方式可能变化
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿元。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿元、8000亿元，2018年首度超过1万亿元，2019年扩张到2.15万亿元。今年发行规模骤增至3.75万亿元，大幅增加1.6万亿，主要是为了应对疫情冲击。
“新冠肺炎疫情带来了前所未有的困难、风险和挑战，也催生了前所未有的积极财政政策。今年专项债大规模增加是强化逆周期调节的措施之一，但明年疫情影响减弱、经济增长恢复后，新增专项债额度不会比今年多。”上海某中型券商首席固收分析师表示。
国家统计局发布的数据显示，当前宏观经济持续恢复：1-8月份，全国固定资产投资（不含农户）378834亿元，同比下降0.3%，降幅比1-7月份收窄1.3个百分点；8月份社会消费品零售总额33571亿元，同比增长0.5%，为今年以来首次正增长。
近日中国人民银行货币政策委员会委员、清华大学金融与发展研究中心主任马骏在接受媒体采访时表示，由于疫情较快得到控制，中国经济的表现好于预期。预计今年四季度中国GDP同比增速恢复到6%左右，明年一季度，经济复苏的任务应该基本完成，宏观政策应该开始回归常态。这也意味着今年超常规的货币政策及财政政策可能会有所调整，新增专项债额度可能会出现回落。
明树数据高级研究员杨晓怿称，预计明年专项债资金规模可能在3万亿至3.5万亿元之间。今年2000亿元专项债资金用于补充中小银行资本金不存在连续性，明年专项债规模应当适度减少，不过仍然维持在高位。
实际上，专项债的发行还受地方政府债务率的约束。今年地方债额度大幅增长后，地方政府债务率已接近100%的红线。财政部数据显示，截至8月末地方政府债务余额24.9万亿，预计年底将达到26万亿左右；根据预算报告，2020年综合财力预计27.7万亿，年底债务率预计达到94%。在这样的背景下，2021年专项债大规模增加的空间已不大。
不过亦有不同观点。中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚表示，2021年专项债额度仍将不低于3.75万亿：一是今年专项债投向的项目明年仍在建设，需要专项债资金支持；二是逆全球化持续、外需承压，仍需专项债发力。
此外，明年专项债额度分配方式亦可能出现一些变化。“前两年专项债分配额度采取因素分配法，与各地‘红、橙、黄、绿’债务风险挂钩。也就是债务风险高的地方分配额度少，低风险地区分配额度多。但今年按照‘资金跟着项目走’的原则分配。”中部省份某地市发改委投资科人士称。换言之，今年债务风险高的地方，如果项目储备充分，专项债分配的额度也较为可观。
市场人士认为，2021年新增专项债额度会坚持按照“资金跟着项目走”原则分配，但将对风险水平低的地区给予倾斜。此外，一些专项债资金有闲置的地方分到的额度会减少。
多个省份今年9月公布的审计报告显示，专项债使用问题主要集中在资金闲置方面。如广西审计厅开展审计调查后发现：1市3县以及8家单位9.07亿元债券资金闲置超过一年；2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%。
（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）
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