今年地方债发行可达6.5万亿 对冲疫情影响地方债务率逼近红线

今年地方债发行规模将创出历史新高。21世纪经济报道记者根据Wind数据统计发现，截至11月30日，今年地方债合计发行6.26万亿。加上注资中小银行的2000亿专项债即将发行，全年地方债发行规模有望达到6.5万亿。

此前的历史高点为2016年的6万亿，当时主要因为监管部门推动地方债置换，即发行地方政府债券置换非债券形式的政府债务。今年则是为对冲疫情影响，财政政策大幅发力——赤字率突破3%、新增专项债规模大幅增加，导致政府债券发行量明显高于往年。

地方债自2009年发行，经过12年的扩张后，目前其存量达到25.3万亿，债务率正逼近警戒线。财政部部长刘昆近日在《建立现代财税体制》一文中表示，（要）根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。

岁末年初，市场对2021年地方债的发行规模也有展望。记者采访了解到，鉴于宏观经济稳步恢复、地方债债务率逼近警戒线、地方债资金闲置等原因，明年新增专项债规模或将出现回落。

资料图。

超长期限债券占比近半

记者根据Wind数据统计显示，截至11月30日今年地方债合计发行规模为6.26万亿。其中新增一般债券0.95万亿，基本完成了全年发行任务；新增专项债券3.54万亿，完成全年限额的94.5%，剩余为再融资债券。

考虑到2000亿注资中小银行的专项债及部分再融资债券将继续发行，今年全年地方债发行规模或达到6.5万亿左右。根据中国债券信息网，12月7日广东省将招标发行100亿元支持4家中小银行发展专项债券。该债券由广东粤财投资控股有限公司作为资金运营主体，通过间接入股等方式对四家银行注资补充资本金。这意味着首批地方政府支持中小银行专项债将开始发行。

相比往年，今年地方债发行的一大特点是超长期限债券大幅增加。21世纪经济报道记者根据Wind数据统计，截至11月30日今年地方债发行期限在15年及以上的合计约3万亿，占同期地方债发行规模的47%，这一占比相比去年全年提升了28个百分点。

“超长期限债券主要是保险公司在投资，他们资金来源稳定且期限长，很喜欢这个期限，主要做久期匹配，银行、非银投得比较少。”某股份制银行资产配置人士对21世纪经济报道记者表示，“这个期限供给很少，以前主要是国债，现在地方债来了，收益比国债高25BP左右，性价比高。”

不过，超期限的债券大幅增加可能使偿债责任后移。鉴于此，财政部于11月中旬印发《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，要求专项债“期限与项目期限相匹配”。此外，文件对一般债发行期限提出了具体指标限制。如10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%）。

中金公司固定收益首席分析师陈健恒表示，此次意见出台后，预计2021年超长债发行占比将回归正常水平，超长债供需关系得到改善，或将助推超长端利率下行。

另一特点是专项债作资本金的占比增加，但仍低于监管红线。财政部预算司一级巡视员王克冰10月在财政部新闻发布会上披露，各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金，发挥“四两拨千斤”的带动作用。按此计算，专项债用作资本金的比例仅为9%。

为提升专项债对投资的拉动作用、减轻地方政府的资本金压力，去年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。去年9月的国常会指出，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。今年3月，监管部门明确该比例可进一步提升至25%。

西部某省财政厅债务处人士直言，专项债作资本金的项目要求是有一定收益的公益性项目，这与PPP项目要求有重叠，这类项目有的已通过PPP的形式开工。此外，公益性项目有收益的不多，融资平衡方案也不好做，因此专项债作项目资本金的案例并不多。

“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。”江浙地区某地市债务办人士表示。

今年地方债发行规模将创历史新高。视觉中国。

今年发行规模创新高

2015年新《预算法》实施后，省级地方政府开始独立发行地方政府债券进行举债，地方债发行规模开始大幅增加，当年发行3.8万亿。此后几年均保持着4-6万亿的规模，今年发行规模预计达到6.5万亿，创出历史新高。

经过12年的扩张后，地方债已成为债市第二大品种。Wind数据显示，截至11月30日，地方债余额达到25.3万亿，仅次于金融债。

记者了解到，今年地方债额度大幅增长后，地方政府债务率已接近红线，后续大幅增长的空间压缩。在今年7月举办的一场研讨会上，王克冰直言，随着地方政府债券尤其是专项债券发行规模的快速扩张，地方政府债务余额增长迅速，地方政府债务率很可能于今年年底进入国际通行的100%-120%警戒区间。

“新冠肺炎疫情带来了前所未有的困难、风险和挑战，也催生了前所未有的积极财政政策。今年专项债大规模增加是强化逆周期调节的措施之一，但明年疫情影响减弱、经济增长恢复后，新增专项债额度不会比今年多。”上海某中型券商首席固收分析师表示。

陈健恒表示，今年为对冲疫情，专项债发行大幅放量，预计明年专项债额度将有所回落，新增专项债额度在3.1万亿左右（回落0.65万亿）；预计2021年地方赤字规模为1万亿，与2020年接近，可大致认为新增一般债约为1万亿。

不过陈健恒指出，近三年偿还到期债发行量约占到年度到期量的79%-86%，2021年地方债到期量为2.67万亿，较2020年高出5900亿元。按照80%-85%的接续比例计算，2021年再融资债券发行量可能会达到2.3万亿左右。

所谓再融资债券，是指发行募集资金用于偿还到期地方政府债券本金的债券，其发行并不改变地方债余额。该类债券发行虽然不能将资金直接用于项目建设，但可为地方政府腾挪财力，缓解偿债压力，亦是地方投融资的重要工具。如果加上再融资债券，明年地方债总体发行规模预计达到6.5万亿左右，和今年大体相当。

（作者：杨志锦 编辑：林虹）

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