中国“2030碳达峰，2060碳中和”倒计时，“十四五”如何部署减排政策体系？

12月12日，国家主席习近平在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来，开启全球应对气候变化新征程》的重要讲话，宣布中国国家自主贡献一系列新举措。

在今年9月作出“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”承诺的基础上，习近平进一步宣布：到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥表示，2060年碳中和的宏伟构想正在传导至具体领域的具体指标和不同的时间节点上。这项宏伟工程的蓝图正在全面展开，紧密融入中国现代化之路的全过程。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

“2030碳达峰，2060碳中和”的承诺，既为中国的绿色发展注入新的动力，同时要实现这两个目标，中国有必要采取新的行动，而“十四五”的新开局显得尤为关键。

近日，能源基金会发布的《中国碳中和综合报告2020》指出，2060年碳中和愿景的实现颇具挑战性，需要中国在制定强劲的长期战略的同时，有效识别电力、建筑、工业、交通、农业、林业和土地利用等关键部门的近期行动，从政策、金融和技术等多角度实现跨行业合作。

减排措施中贡献最大的是产业结构调整，对减排贡献率是92%。郑迪坤 摄

需尽快完善减排政策体系

要实现“2030碳达峰，2060碳中和”的宏伟目标，难题是什么？

构建系统的政策体系是一个重要的方面。在上述《中国碳中和综合报告2020》的发布会上，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫指出，欧洲经过30多年时间才形成系统减排的社会共识和完善的政策体系，可能没有那么长的时间留给中国来进行探索和试错，因此尽快完善碳减排制度和政策体系的压力巨大。

“减排的政策制度体系不能一蹴而就，要循序渐进地推进和完善，但绿色发展和减排的制度和政策体系完善的速度需加快。”高世楫表示。

生态环境部应对气候变化司司长李高在今年9月的一场应对气候变化政策吹风会上介绍，下一步还要求全国各地提出碳排放达峰目标，应对气候变化要打持久战，在应对气候变化的体制、机制建设上还有很大的发展空间。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦建议，围绕着“2030碳达峰，2060碳中和”两个目标，下一步要有一个长期的路线图。“十四五”期间，在每个季度公布GDP指标时，同时公布单位GDP产出的碳排放强度。

刘世锦认为，只有这样，绿色发展的指标才会成为经常性的、管用的指标。

刘世锦还指出，过去讲绿色发展，可能比较多的是关注环境保护、污染防治等概念，这些概念是对的，但是比较窄。下一步应该有一个更宽的定义，绿色发展实际上包括了绿色消费、绿色生产、绿色流通、绿色创新、绿色投资等完整的绿色经济体系。在这样的绿色经济体系中，我们下一步所有的创新都应该是绿色的。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，公布单位GDP的碳排放强度指标当然是好事，但它可能更多只是解决了监测和披露的问题。构建政策体系，特别重要的一个问题在于，建立起碳总量的目标，并将其分解到各省各市，各行各业。

他还提出，作为政策体系基础的一个方面是加速基础设施的建设，即建立碳排放监测核算、报告、核查体系，使得碳排放的信息能够测量、监测、统计以及核查。

不同的受访人士都提到了碳市场建设的重要性。从2013年起，中国已陆续在北京、重庆、上海、天津、深圳五个城市以及广东、湖北和福建三个省份相继启动碳市场试点。李高在9月的政策吹风会上指出，这些地方的试点成效为全国碳排放交易市场建设积累了经验，“十四五”时期将会大力推动全国碳排放交易市场建设。

“可能整个政策体系的建立需要经历10年、20年的时间，这是一个长期的过程，但现在就要开始抓紧建设。我们距离2060年实现碳中和的目标还有40年的时间，跨越了8个五年规划，每一个五年规划都不能放松。”邹骥表示。

地方要抑制高能耗产业扩张

在顶层设计之外，如何实现减排？

高世楫介绍，根据他们的测算，减排措施中贡献最大的还是产业结构调整，调整产业结构对减排贡献率是92%；清洁能源加速发展对减排的贡献率大概为8%。

清华大学气候变化与可持续发展研究院学术委员会主任、清华大学原常务副校长何建坤表示，“十四五”期间，必须要抑制高耗能产业的扩张，这些高耗能产业本身已经存在产品饱和的问题，再增加投资，将来有重复建设、产能过剩的风险。

何建坤强调，每个地区最核心的是领导和政府要转变发展观念，要把实现碳达峰、碳中和目标导向下的低碳发展路径作为长期的发展目标，坚定不移来推进经济结构的调整和产业转型升级。

中国（深圳）综合开发研究院银湖新能源战略研究中心执行主任刘宇向记者表示，与以前“腾笼换鸟”不一样的是，现在我们面临的并不是产业转移的问题，将高能耗的产业转移到相对落后的地方，而是整体的产业转型升级。

而对于不同发展水平的地区而言，面临的挑战也将不一样。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军向21世纪经济报道记者表示，全国的减排目标会分解到各地，而各地的资源禀赋结构、产业基础、发展阶段不一样，这导致有的地区压力会更大。对于煤炭依赖程度较高、经济发展水平相对落后的地区而言，受制于当地的人才、资金、技术等约束，可能很难在短期内找到接续或替代产业。所以，针对不同的地区，今后还是要提出不同的减排要求，照顾到一些特殊地区的特殊困难。

邹骥向记者介绍，过去发达经济体一般是在人均GDP为2万到2.5万美元的时候实现碳达峰，现在有了新的技术革命成果，并且中国有自己的制度优势，有自觉的绿色发展理念，中国完全有理由在更低的人均GDP水平上实现碳达峰。

2019年，中国内地人均GDP超过2万美元的城市已经达到14个，它们将可能率先实现碳达峰。邹骥同时表示，经济发展相对落后的地区，也可能探索抓住碳达峰的弯道超车机遇，比如青海，未来可能就是靠清洁能源输出来支撑经济。

这也一定程度意味着，在低碳转型的过程中，区域之间的产业有可能出现洗牌的机会，相对落后地区在实现碳达峰目标弯道超车的同时，也实现经济竞争力的弯道超车，但这并非易事。

邹骥指出，未来发展的新动能在哪里？我认为是在绿色低碳方面，在能源的转型，数字经济和传统产业的融合，新型城镇化等方面。所以在寻找新的增长点的时候，地方政府可能要把注意力集中在这些地方，而不是再重复“我有审批权了，再批两个煤电厂”，这是错误的方向。

（作者：王帆 编辑：李博）

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