中央经济工作会议：强化反垄断和防止资本无序扩张

中央经济工作会议12月16日至18日在北京举行。一项以往鲜被如此高规格提及的议题出现在明年重点任务中，即“强化反垄断和防止资本无序扩张”。

这项重点工作也出现在了7天前召开的中共中央政治局会议上。

中央经济工作会议指出，反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。

会议还进行了具体部署：要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

会议还专门指出，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

“一些科技型企业、互联网平台企业经过长足发展，已经有了相当的规模和实力，在国际上有一定竞争力，给社会的进步和发展带来了比较明显的促进作用，这是事物的主要方面。但是还有另一方面，当企业规模过大，可能会对中小企业、消费者造成竞争机会的减少、选择余地的被挤压。中央经济工作会议对此考虑得很全面，强调强化反垄断和防止资本无序扩张也很及时。”武汉大学知识产权与竞争法研究所所长宁立志说。

完善社会主义市场经济体制内在要求

平台企业已成为近几十年来全球经济的重要现象和经济体。

近十多年来，互联网平台跃居全球市值前10的企业数量稳步增加。由2008年的1家提高至2019年的8家，市值占比则从2008年的8.2%升至2019年的88.4%，市值总规模达到6.23万亿美元，其中，市值过万亿美元的有苹果、微软，其余互联网平台企业市值均超过4000亿美元。

从获利能力看，2019年，全球前10名盈利能力最强的IT公司中，有7家企业为互联网平台公司，利润总额达到1846.1亿美元，占全部十大IT企业的利润超78.3%。

（2019年全球IT TOP10利润及各自占比 来源：王磊《加快推进互联网平台竞争监管现代化》）

与全球市场发展态势类似，在我国互联网平台市场及其细分领域也呈现出不断集中化态势，出现了一批超大型互联网平台企业。

（2020年前9月中国互联网平台企业市值TOP10及各自占比 来源：同上）

“中央经济工作会议强调要保护创新，要积极加强知识产权保护，要爱护各类主体包括平台经济头部企业创新的积极性，这是主要的方面，在强调主要方面的同时，也要谨防事物的另一面。”宁立志告诉21世纪经济报道记者。

中央经济工作会议提出，要发挥企业在科技创新中的主体作用，支持领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动。

“反垄断，是要维护、保障市场充分竞争、自由竞争；反不正当竞争，是要保障市场正当竞争、公平竞争。如果说市场经济是竞争的经济，那么，反垄断和反不正当竞争，就是完善社会主义市场经济体制的内在要求。”北京大学竞争法研究中心主任肖江平说。

“当前，垄断和不正当竞争的现状，要求我们必须加大‘两反’的力度。”肖江平说。

比如，在平台经济中，出现了“杀手并购行为”，即大型平台企业不断收购中小型科技初创企业，并且，在收购之后将其关闭，以消灭未来竞争者并垄断数据。这对市场竞争和创新有极大的负面影响，会降低消费者福利、压缩中小企业的生存空间等。

中央经济工作会议还专门指出，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

蚂蚁集团12月18日表示，根据监管部门对于互联网存款行业的规范要求，目前蚂蚁平台上的互联网存款产品均已下架，只对已购买产品的用户可见，持有产品的用户不受影响。

蚂蚁集团同时表示，会认真落实监管相关规范和要求，用科技手段更好地支持金融机构，服务实体经济。

适应平台经济发展特点的新型监管机制

中央经济工作会议提出强化反垄断和防止资本无序扩张，恰与全球加强反垄断监管同频。近年来，为了维护市场公平竞争和动态效率，增进消费者福利，全球主要反垄断辖区纷纷加强对超大型互联网平台竞争监管。

中国宏观经济研究院市场与价格研究所副研究员王磊撰文介绍，2010年以来，欧盟及成员国针对超大型互联网平台开展了一系列反垄断执法，并在超大型互联网平台相关市场界定、平台垄断行为认定、数字市场竞争调查、反垄断执法标准等领域持续创新，重点加强对滥用市场支配地位、市场势力跨市场延伸以及经营者集中过程中的数据集中行为的反垄断执法，并将隐私保护、平台规则以及数据安全等更多因素纳入竞争监管范畴。

美国竞争监管机构本来始终坚持促进动态创新和维护消费者利益，重视经济分析在竞争政策实施过程中的作用，对互联网这类创新市场反垄断保持着比较宽松放任的竞争政策取向。

然而，2019年以来，美国对超大型互联网平台的竞争监管态度发生重大转变，开始走向审慎严格监管，标志性的事件是2019年6月，联邦贸易委员会、司法部、众议院以及多个州的总检察长相继宣布，针对谷歌、苹果、脸谱网、亚马逊（即GAFA）四大超大型互联网平台展开反垄断调查，包括对历史性并购进行再审查。同年9月，美国参众两院连续举行了多次针对互联网平台企业有关隐私保护、数据使用以及反垄断等问题的听证会。

“互联网平台经济的底层技术和商业模式，国内国外没有本质区别，国内和国外几乎同时起步、同时推进、同时发展，在平台经济发展过程中处于相同的阶段，面对的是相同性质的问题，所以国内外监管层都在关注这个问题。”宁立志说。

我国相关监管部门也在不断推动互联网平台竞争监管。2019年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出要构建适应平台经济发展特点的新型监管机制，着力营造公平竞争市场环境。

今年1月，市场监管总局发布《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》，其中专门针对互联网反垄断增加规定，“认定互联网领域经营者具有市场支配地位还应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素”。

11月10日，市场监管总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，在业内人士认为，其现实针对性和完备性超出预料，不仅对“二选一”等现实中已经比较常见的竞争问题给出了处理思路，还对算法合谋等现实中还不太常见的竞争问题进行了探讨。

下一步，如何完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范？

肖江平对21世纪经济报道记者表示，“两反”应当依法进行，在行为认定、法律适用上，要正确、准确、适度，既要遵循实体法，也要遵循程序法。

他特别强调，要坚持对平台企业“两反”的正确定位。“强化反垄断和反不正当竞争，是重视程度、工作重点、时间精力的投入和执法司法工作量上的强化，而不是处罚力度的不合理加大，更不是工作程序的简化、工作态度的恶化。”

也有业内人士认为，相比于传统的市场，平台市场的竞争具有很多独特之处。比如，即大型平台企业对初创企业的“杀手并购行为”，既可能扼杀竞争，也可能给了创业者一个退出途径。因此，加强对平台企业的监管应总体上遵循审慎包容原则。

（作者：王峰 编辑：耿雁冰）