广东“十四五”探路广州、深圳超大城市治理：引导人口合理布局与都市圈化发展

12月18日，《南方日报》刊发了《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。

其中，在“深入推进以人为核心的新型城镇化”部分，《建议》提到，推动广州、深圳加快城市治理体系和治理能力现代化，合理控制中心城区人口密度和开发强度，以“绣花”功夫提升城市管理科学化精细化智能化水平，努力走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路子。

不久前，《求是》杂志发表了习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，文章提到了两个“客观规律”，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的”，以及“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律”。文章同时也指出，城市发展不能只考虑规模经济效益，城市单体规模不能无限扩张。

作为中国第一经济大省，广东拥有广州和深圳两个常住人口超过千万的超大城市，并且，两座城市近年来的人口持续处于快速净流入状态，一方面，这符合客观规律，另一方面，如何在提升承载力的同时，又合理控制城市人口密度，这将成为“十四五”期间这两大城市乃至广东省的一个重要命题。

引导人口合理布局

2019年末，广州和深圳的常住人口分别为1530.59万和1343.88万，对比2014年末，5年间分别增加了223万和266万。

并且，不同于北京、上海的减量发展思路，广州和深圳目前仍然维持着较为宽松的落户门槛，这也意味着，过去几年的常住人口增长趋势，还将有望持续。

12月16日，广州市发布《差别化入户市外迁入管理办法（公开征求意见稿）》，根据这一办法，广州的落户门槛进一步大幅降低，只需满足大专或技校学历，社保满一年，年龄在28岁及以下，就能在广州7个行政区实现落户。

今年年初，《关于深圳市2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年计划草案的报告》则提出，2020年，优化户籍迁入政策，户籍人口新增50万人。这被视为传递了积极的信号。

从实际管理人口的口径来看，广深的人口数量更是突破了2000万。今年的广州政府工作报告开篇即介绍，全市实际管理服务人口超过2200万；深圳一位副市长也在5月的采访中表示，深圳实际管理人口约2200万。

在这样的人口形势下，广深如何实现“合理控制中心城区人口密度和开发强度”？

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向21世纪经济报道记者表示，对于广州、深圳而言，单体城市规模已经很大了，城市治理也明显承压，包括拥堵、高房价、住房保障等一系列问题，都需要以全周期的思维去应对，从城市的产业定位、交通布局等一揽子措施的角度去考虑城市空间结构的重新分配。

其中，在城市外围要建设郊区新城、产业新城，这将有利于引导中心城区人口向外围疏解。

最近，广州的落户政策也在朝着这个方向加码。根据上述《差别化入户市外迁入管理办法（公开征求意见稿）》，差别化入户政策的实施范围为：白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个行政区。

易居研究院智库中心研究总监严跃进指出，广州此次差别化政策，创新点之一就是，并非全面的放松户籍，而是针对一些相对较远的区域进行改革，这有助于引导落户人员在广州全市更好地分布。

都市圈化发展

对于单体城市而言，尽管可以在市域范围内优化城市功能和人口的布局，但当城市进一步发展，会产生外溢的需求。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚就曾总结城市发展的三个阶段：第一阶段是中心城区的持续扩大、开发强度的增加和城市功能的不断叠加。第二阶段开始外溢，在城市外围形成新的作为支撑点的中小城市。第三阶段，周围中小城市开始不断加密，甚至出现大量乡村形态但承担城市职能的居民点。

中国（深圳）综合开发研究院院长助理郑宇劼向21世纪经济报道记者表示，中心城市人口承载力增强是客观规律，同时城市单体规模又不能无限扩张，要同时实现这两点，就是走都市圈的道路。

中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦也向记者表示，“合理控制中心城区人口密度和开发强度”，是希望降低和预防大城市病问题，提升以人为核心的新型城镇化质量，同时也希望把中心城区的生产要素适当疏解出去，统筹建设现代化都市圈。

尤其是对于不足2000平方公里的深圳而言，溢出的动力更为强劲。而中心城市的溢出，本身又能够更好地发挥辐射带动作用，促进区域协调发展。

上述《建议》也明确提出，增强中心城市、城市群和都市圈综合承载能力，推动珠江口东西两岸融合互动，促进大中小城市和小城镇协调发展。

郑宇劼认为，都市圈化的发展，往往在某些方面存在着行政边界的阻碍，所以，广州、深圳如何在都市圈发展中进一步破题，这也是“努力走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路子”的一个重要方面。

在都市圈发展中，促进要素的市场化配置是其中一个关键。此次的《建议》在“完善要素市场化配置体制机制”方面提及，推进劳动力要素市场化配置，健全适应超大城市特点的劳动力流动制度。健全要素市场运行机制，发展各类市场化交易平台，完善要素交易规则和服务体系。

此外，无论是向郊区或周边城市疏解人口，都将有赖于轨道交通的发展。就在12月17日，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》，提出财力有支撑、客流有基础、发展有需求的地区规划建设都市圈市域（郊）铁路，其中就包括粤港澳大湾区。

李宇嘉说，轨道交通的发展往往又会与房地产的发展相结合，这将进一步疏解中心城区的压力。

（作者：王帆 编辑：耿雁冰）