楼继伟：防止数据金融平台大而不能倒（附全文）

“银行间市场回归同业拆借市场的本位，信用债应当全部退出，利率债（我指的是国债和政策性金融债）可在两个市场同时交易，结算要打通，既方便银行间抵押融资，又促成两个市场同债同价。”

12月20日，全国政协外事委员会主任、财政部原部长楼继伟在深圳先行示范区首届金融峰会上表示。

楼继伟表示，相对于股票市场，债券市场是短板。经过2015年股灾后，股票市场改革加快，科创板、注册制、证券基金、强化退市制度、规范证券公司融资融券业务、加大股票欺诈的处罚力度等措施相继出台，需要改革的内容还有很多，但相比而言，债券市场改革已经落后。

 以下是发言全文：                      

今年9月1日，总书记主持中央深改委第十五次会议提出：“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”十九届五中全会进一步将双循环新发展格局列为“十四五”规划和2035远景目标的重点内容之一。提出需要推动更深层次改革，实行更高水平开放，并兼顾发展与安全，为构建新发展格局提供强大动力。4月9日，党中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，是推动更深层次改革的纲领性文件。资本在五大要素之中，就此我谈几点意见，或者说是体会。

这里讲的资本市场是广义市场，不仅包括股票、债券、信贷，还包括监管、金融基础设施及财金关系。

第一，金融乱象对国内大循环的危害。

2016年前短短数年，我国资本市场发生了严重的混乱。

大型商业银行均控有保险公司，也纷纷开办证券公司，办有理财业务，并利用网点优势销售关联甚至其他机构的保险和资管产品，还入局PE和VC行业；保险公司热衷于控制商业银行，某些治理结构不良的保险公司更是借此，为其循环注资、庞氏融资提供便利。商业银行绕过拨备覆盖率、风险准备计提以及存贷比、资本充足率等监管，将大量资金出表，开展委外业务，通过“通道”、“资金池”的方式形成“银行的影子”，进一步放大了相关行业杠杆水平，积聚了风险；P2P泛滥，风险事件频发。银行同业拆借早已不是头寸调剂，拆借的范围也超出了同业。

实体经济没有足够的收益，资金被抽入金融行业，高杠杆、高风险、高利润运营，金融行业的利润，比其他所有行业的利润总合都多，带动实体经济利率大幅抬升，企业融资难，融资贵，严重影响双循环发展，特别是国内大循环。

第二，金融回归本源，为实体经济服务。

2015年底中央经济工作会议提出“去杠杆”，2017年中央金融工作会议，总书记进一步提出“金融要回归本源，为实体经济服务”。在此之后，开始治理金融乱象。

首先是加强风险隔离，清理证券公司“资金池”业务；银行理财业务子公司化，银行资金不得再做股权投资；保险公司“保险姓保”， 压缩“万能险”业务，对控制银行做循环注资行为进行清理；证券公司以经纪和投行业务为主业，对所办的基金公司风险隔离；证券基金管理不同类型基金，要严格风险和利益隔离，严禁高利刚兑性债权类资产；PE和VC公司管理的基金开始备案，并同“资金池”切断，防止在所管理的基金之间操纵收益，这有助于投资人识别关联风险；P2P已全部清零，宏观杠杆率高位趋稳，市场利率稳中有降。变化是可喜的。

第三，去杠杆，治理乱象的方向不能动摇。

今年以来，宏观杠杆率再次提高，大约比去年底提高了20个百分点，达到260%以上，这是特殊时期的特殊变化。

今年百年不遇的新冠疫情突然爆发，我国和世界经济都陷入严重的衰退。作为应对措施，我国和世界各国都采取了扩张性的财政货币政策，导致阶段性的杠杆率高企。目前我国控制疫情和恢复经济取得令人瞩目的成绩，成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，非常时期的财政货币政策正在考虑有序退出。宏观杠杆率应稳住，并逐步下降。

一是，治理金融乱象虽取得重大成果，但远未成功，“资金池”清理、资产净值化、取消刚兑、高风险机构的排查清理、金融基础设施紊乱等现象，还要继续整治。

二是，美国、欧洲等主要国家宏观政策的外溢性明显，全球金融市场波动的风险加大，而我国正加大金融开放，需要“保持战略定力，办好自己的事”。

第四，混业经营不是方向，要向分业转型。

与分业经营相比，直观上混业经营有利于节约经营成本，但也更容易蕴藏和传递风险，导致金融风险问题愈演愈烈，对国民经济带来了较大系统性风险。

同时，混业经营要真正控制住风险传染，要求金融监管从分业监管转为精细的网格化管控，进行更为严格的合规监管，不仅难度较大，甚至需要深入到金融业经营的内部，大幅增加金融机构的合规成本。

综合考虑，混业经营规范运行之后，从金融机构微观角度看并不一定节约经营成本。从治理乱象所采取的措施看，是在削弱混业，要进一步向分业转型。从国民经济整体角度看，金融业分业经营，能够更好的服务实体经济的发展。

第五，相对于股票市场，债券市场是短板。

2015年股票市场经历了大股灾，在此之后，股票市场的改革加快。科创板注册制、净值型证券基金、强化退市制度、规范证券公司融资融券业务、加大股票欺诈处罚力度等措施相继出台，当然需要改革的内容还有很多。相比较而言，债券市场改革已经落后。

今年以来，债券违约事件频频发生，特别是大型国企违约事件更是影响相关地区国企和政府的公信力。存在的问题，首先是市场分割，发行和监管不统一。发行的审查有证监会、人民银行、发改委，多头管理。特别是银行间市场早已不是银行间融通资金的定位，非银行金融机构、非金融企业都可以在银行间市场发行、上市债券，包括中期票据。

其次，交易所市场和银行间市场交易分割，同债不同价。这种分割状态，会导致为争取市场份额而放松标准。7月份，央行和证监会决定同意两个市场间基础设施互联互通合作，这是可喜的变化，建议尽快落地。

还有，银行间市场债券多为银行大量持有，商业银行既承销又持有，市场流通性差，一旦出现债务违约，商业银行受损。债券市场的问题还有很多，解决的基础性条件是发行标准、交易流通、监管机制的统一。按照《证券法》，市场应是交易所市场，监管机构应是证监会。银行间市场回归同业拆借市场的本位，信用债应全部退出，利率债（国债和政策性金融债）可在两个市场同时交易，结算要打通，既方便银行间抵押融资，又促成两个市场同债同价。基础性的问题解决后，债券市场改革的内容还有很多，要问题和目标导向加快推进，不然会是下一个风险集中爆发点。

第六，要防止数据金融平台大而不能倒。

数据金融平台在我国发展很快，有相当的积极作用，主要是根据搜集的数据分析借款方的风险特征，提供给贷款银行，帮助其获客和做出风险评估。这有利于补充银行，特别是中小银行对小微企业服务能力。但也有可能造成系统性风险。有的专家已指出平台资本加杠杆，共贷份额小以致于风险留存不足，2C和2B的比例不当，数据所有权问题等，如果需要解决可以定出规范。

另一个重要的风险是，如果单一数据金融平台占有的市场份额过大，它“爬”出的数据真实性，以及风险评估模型的偏差，会导致大量的信贷坏账。例如，某平台短短几年已同数十家银行合作，形成数万亿贷款。可以限制与单一平台合作的银行数量，比如不超10~15家。

同时，按同样条件让多家平台做类似业务，形成竞争。有比较也便于监管，并在效率和风险之间做出平衡，防止赢者通吃“大而不能倒”，埋下系统性风险隐患。正如刚刚结束的中央经济工作会议所要求的，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

第七，宏观审慎监管要面向事前、事中。

最近对某数据金融平台约谈和暂停上市，实际上是防范系统性风险于事前、事中，这是核心点，如果系统性风险已经爆发，政府不得不救，则纳税人恐会损失。这方面国际经验可资借鉴。

美国履行宏观审慎管理的是“金融稳定监督委员会”，由财长做主席，成员是各监管机构，委员会定期开会，分析各金融领域潜在风险，决策之后，由该领域监管机构“排雷”，并向委员会报告。在财政部设有专门的团队，汇集各监管机构信息和市场变化，用模型辅助分析可能出现的系统性风险，交由委员会讨论。通过这种办法把系统性风险止于事前、事中。财长做主席的原因，是其更适于代表纳税人的利益，保护纳税人是其职责之所在。

我国缺乏将多领域风险集中分析，解决在事前、事中的机制。

第八，系统性风险处理要以纳税人利益为上。

按目前的制度性安排，人民银行负责宏观审慎监管，但显然没有做到防范于事前、事中。

例如据公开报道包商银行破产案，再贷款和存保基金投入了1700亿元用于救助。实际上是冲减了应上交中央财政的“铸币税”。通俗地说，发钞产生“铸币税”，实际上不准确。

财务分析上是，只要央行资产负债表存在，资产方收益必须大于负债方成本，其差额就是“铸币税”。它在央行资产负债表扩张时增加，在紧缩时减少，但总是存在。在其中扣除央行预算支出，净“铸币税”应交中央财政，统一编入预算，交全国人大批准，并将全部预算向社会公开。1700亿再贷款如果损失，就会冲减资产方收益，纳税人受损。因此，央行是最后贷款人，并不是最后损失承担人。

要以纳税人利益为上，选择一个破产重组方案，尽量追回贪污、挪用、坏账损失，并追责，把纳税人当期损失减为最小，被救机构应当留有国家股权，可为可转优先股，以便在经营转好时变现退出。但无论如何再贷款本利可能难以全部收回，纳税人受损，减少财政收入增加财政赤字。包商银行在治理结构、资产质量、资本充足率等核心问题上早就存在严重问题，视而不管，风险爆发。

因此，把问题止于事前、事中最为重要。我是明确反对“赤字货币化”的，即财政赤字通过向央行透支或向央行直接发债加以弥补。但是用再贷款救助系统性风险，造成的损失冲减应交由中央财政的利润，造成财政赤字扩大，成为“货币赤字化”，我更加反对。后者操作不透明，缺少全国人大和社会监督，隐含道德风险。其实恒丰银行破产重组的情况也类似，纳税人负担了当期损失，唯一的希望是新进入的国有股权今后有较好收益。在继续去杠杆，处理潜在风险过程中，类似的情况还可能发生，不得不提出来，请大家注意。

以上是资本市场八个方面问题的思考，是提出问题和解决问题的建议，供大家特别是政府部门参考，助推问题解决，使资本市场发展更为健康高效，助力双循环发展新格局。