南财快评:如何理解商务部《阻断办法》的出台

21财经APP 杨佳茵
2021-01-10 19:14

2021年1月9日,商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》(以下简称《阻断办法》),并于公布之日起施行。《阻断办法》共计十六条,分别从立法目的、适用范围、工作机制、法律责任等方面,为我国应对外国法律与措施的不当域外适用提供了基本的制度设计。

《阻断办法》实施的核心目的是“阻断”外国行政和司法机关将其国内法和措施不当域外适用于中国相关主体,是我国商务部门立足中国具体国情、紧跟国际社会阻断立法趋势所采取的重要举措。本文拟从阻断法的概念等基本情况出发,结合《阻断办法》相关条文,与当前主要国家和地区的阻断法进行对比分析,并提出了一些思考。

一、阻断法基本情况介绍

01阻断法的概念

“阻断法”(Blocking Statute)通常是指一国为抵制他国国内法的域外适用而采取的立法措施,旨在本国的管辖领域内,消除、阻止和对抗该外国法。阻断法最早被用来对抗美国反托拉斯法的域外适用,随着国际经济制裁大量出现,阻断法的适用范围不断扩展,并被广泛应用在抵制域外经济制裁等诸多领域。

阻断法通常表现为在本国境内,禁止本国企业或个人遵守他国依据其国内法发出的命令,并拒绝承认和执行该国为实施此类命令所作判决。阻断法主要发生于以下两种情形:一是对抗他国域外适用于本国的经济制裁措施(次级制裁),二是对抗他国将民事诉讼中特定的域外证据开示规则域外适用于本国。

《阻断办法》第二条明确规定:“本办法适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则,不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。可见,我国《阻断办法》主要针对的是外国次级制裁措施。

02、国际阻断立法情况

阻断法是国家宣誓司法主权的重要手段。从国际社会上看,在一些国家不顾国际法规则长期通过国内法实施单边制裁的背景下,制定阻断法应对域外管辖正在成为发展趋势。目前,欧盟、英国、加拿大等国家和地区都出台了阻断法,应对外国法律与措施的不当域外适用,详见下图。D07F0A1B-CA96-4F68-AEAB-08F8CCB2E368.png

03、阻断法的常规效应

阻断法存在以下三个方面的常规效应:一是禁止本国实体、个人及行政机关服从外国主管机关发布的,可能损害本国主权安全和国家重大利益的,具有域外效力的措施。二是禁止本国的司法机构承认或执行外国法院依据其特定国内法所作出的任何裁决或决定。三是“回拨条款”(claw back clause),即外国法律与措施的不当适用侵害了本国实体或个人合法权益的,允许本国实体或个人在本国法院对侵害其权益的相对方提起诉讼,索求损害补偿。商务部出台的《阻断办法》中也体现了阻断法的这三个常规效应,将于下文详述。

二、《阻断办法》与国际社会阻断立法的比较

我国《阻断办法》与当前国际社会阻断法在制度设计上有许多相同之处,但也存在一些差别。本文拟就其中四个主要方面介绍分析如下:

01、阻断对象不特定,由工作机制综合评估

《阻断办法》第二条规定了适用范围,即“适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则,不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。第三条对前款“国际关系基本原则”做了列举,包括坚持独立自主的对外政策,坚持互相尊重主权、互不干涉内政和平等互利等。

《阻断办法》第六条进一步明确了“外国法律与措施是否存在不当域外适用”的四项评估因素,包括(1)是否违反国际法和国际关系基本准则;(2)对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响;(3)对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响;(4)其他应当考虑的因素。综合来看,只有当“外国法律与措施的域外适用”违反“国际法和国际关系基本准则”以及被综合评估为符合第六条规定的要素时,才属于《阻断办法》的阻却对象。

从国际社会阻断法立法实践来看,多数国家的阻断法在规定阻却对象时并未指明具体针对的是哪一项外国法律或措施,而是针对不特定的阻断对象作出一般性规定。此种做法有利于对影响本国利益的任何外国法律与措施的域外适用情形一网打尽,也避免了本国因国际形势的时刻变化而对阻断法频繁进行修订。不过也有阻断立法明确列出了具体阻断的法律和措施,例如欧盟《阻断条例》将阻断对象明列于其附件中,通过增删附件完成条例的更新。

02、规定禁止承认、执行、遵守制度,并且实现可救济

与国际上多数阻断法相同,我国《阻断办法》中规定的阻断措施,体现了对“外国法律与措施的不当域外适用”的不承认、不执行、不遵守,并赋予本国实体或个人寻求司法救济的权利。

首先,实现对“外国法律与措施的不当域外适用”的不承认、不执行、不遵守。《阻断办法》第七条规定,工作机制经评估,确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的,可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令(以下简称禁令)。

其次,赋予受到“外国法律与措施的不当适用”侵害的本国相关主体寻求司法救济的权利。《阻断办法》第九条规定,“当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施,侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的”,以及“根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的”,中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼,要求相关当事人赔偿损失。

多个国家和地区的阻断法也有类似上述的规定。例如英国1980 年《贸易利益保护法》第1(1)条规定,英国国务大臣在认为适当时,可以向在英国经营者发出指令,禁止其服从外国主管机关发布的具有域外效力,并损害英国商业利益的措施。第6条规定当本国私人主体的合法权益,在外国法律和措施的域外适用中受到损害的,可以在英国法院对当事方提起诉讼,挽回相应的损失。

再如欧盟《阻断条例》第6条规定欧盟境内私人主体在欧盟成员国与第三国之间从事国际贸易及/或资本流动等相关贸易活动时,有权就因适用附件所列法律而给其造成的任何损害进行索赔。

03、要求私人主体“信息上报”和“遵从禁令”

《阻断办法》第五条规定了相关主体的“信息上报”义务,要求中国公民、法人或者其他组织遇到外国法律与措施禁止或者限制其与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织正常的经贸及相关活动情形的,应当在30日内向国务院商务主管部门如实报告有关情况。欧盟《阻断条例》也采取了这一做法,要求受到外国法律法规影响的欧盟境内的任何私人主体,在30日内向欧盟委员会汇报。

此外,我国《阻断办法》第十三条对“信息上报”和“遵从禁令”规定了法律责任。中国公民、法人或者其他组织未按照规定如实报告有关情况或者不遵守禁令的,国务院商务主管部门可以给予警告,责令限期改正,并可以根据情节轻重处以罚款。实践中,为了使得阻断法更好的实施,通常都会设置法律责任条款,对违反阻断法规定的实体或个人实施相应的处罚,这也是国际社会的通行做法。例如加拿大《外国域外措施法》第七条规定,任何人服从外国法院要求提供相关信息的法令,或遵守外国政府或司法机关根据其国内法作出的命令,即属于犯罪行为,可处罚款或监禁。

04、为本国私人主体增设“申请豁免”的例外条款

《阻断办法》也为本国相关主体提供了不遵守禁令的例外情形,并规定了申请豁免的程序。第八条规定,中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令。申请豁免遵守禁令的,申请人应当向国务院商务主管部门提交书面申请,书面申请应当包括申请豁免的理由以及申请豁免的范围等内容。国务院商务主管部门应当自受理申请之日起30日内作出是否批准的决定;情况紧急时应当及时作出决定。

该项豁免制度借鉴了欧盟《阻断条例》中的“例外条款”。欧盟《阻断条例》规定,若欧盟境内自然人或法人认为遵从本条例会使得自身受到重大损失的,可以申请适用不与阻却的例外情形。同时,欧盟委员会为适用《阻断条例》规定的不予阻却例外情形,制定了相应的《适用标准》(Regulation (EU) 2018/1101),其中规定了欧盟委员会评估申请是否通过的标准。在阻断法中设置例外条款,避免了企业陷入国内法域外适用国和本国之间的两难境地,使得法律实施更具有灵活性,具体情况具体分析,很大程度上推动了阻断法的普及适用。

三、思考

《阻断办法》是我国首部专门阻断立法,已于公布之日起生效,反映了对我国正当国际利益和企业合法权益保护的紧迫性和必要性,也是在合理国际法框架下通过国内法维护国家主权的重要法治手段。国际上大多阻断法都有配套实施细则提供进一步适用指引,我国也可参考借鉴,在《阻断办法》的基础上发布配套细则和指南,以更好指导我国公民、法人和其他组织使用这一强有力的法律武器维护自身合法权益。

(作者系中国信通院互联网法律研究中心助理研究员,本文转发自中国信通院互联网法律研究中心公众号,已获公号授权转发)

(作者:杨佳茵 编辑:李靖云)