转设风潮之下，全国独立学院只剩下181所，较最高峰时减少了一半。
不久的将来，一种形式独特的大学将在国内消失。
近日举行的2021年全国教育工作会议提出，坚定不移推进独立学院转设。2020年5月，教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》提出，到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，并提出了转为民办、转为公办、终止办学等三种基本路径。
刚刚过去的2020年，独立学院转设迎来高潮。21世纪经济报道记者梳理发现，2020年共有35所独立学院完成了转设，还有37所独立学院已公示拟转设。目前，全国独立学院数量只剩下181所，较最高峰时减少了一半。
有学者实证研究发现，转设后的独立学院普遍发展较好，其办学条件得到改善，得到了更多的财政拨款，以往作为三本院校招生也升格到了二本甚至一本。
但接下来转设的难度依然不小，突出体现在教师、学生等不愿意放弃母体高校的名校光环，学校资产产权归属难以划分等。
一波三折的发展历程
独立学院作为特殊历史时期的产物，曾为我国高等教育大众化作出突出贡献。
1992年，党的十四大报告首次提出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”。
1998年，东南大学中大学院成立，这是全国首家公办高校创办的公有民办二级学院，由此拉开了独立学院发展的序幕。
2003年，“独立学院”的概念正式出现在国家政策文件中。这一年，全国25个省份举办了360所独立学院，有本科在校生54万人。
但短短几年之后，由于独立学院存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标等问题，2006年，我国开始倡导独立学院可以根据实际情况转设为独立建制的民办普通高校。
2008年，教育部出台《独立学院设置与管理办法》，标志着独立学院从依附阶段、自主发展阶段进入转设阶段。文件为独立学院的发展指明了三条“出路”：继续作为独立学院存在、转设为民办普通高校、撤销或者合并。独立学院自此进入5年的发展过渡期。
但此后，独立学院转设进展不大，截至 2018年12月，全国共有独立学院265所，占全国2613所普通高等学校的10.14%，占全国747所民办高校的35.48%，在校生高达260万人。
2018年，教育部出台部分鼓励和支持独立学院转设、加快审批进度的政策后，当年完成了20所独立学院的转设工作。
直到2020年5月15日《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》出台，对独立学院的政策定型在“优先受理转设申报，不受数量限制、不设受理时限，成熟一所、受理一所，依法依规加快办理进度”。
教育部还明确表示，将把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重。
（2020年完成转设的独立学院 来源：教育部网站）
不菲的分手费
江苏省民办教育研究中心研究员阙明坤介绍，独立学院可分为两类：国有民办型和民有民办型。所谓国有民办型独立学院是指由公立高校独自或结合其他公有力量举办的公办型独立学院；民有民办型独立学院是指公立高校与私有力量合作举办的民办型独立学院。
对于独立学院转设来说，首当其冲的就是如何算清“分手账”。
一所独立学院教研部负责人向记者介绍，民有民办型独立学院转设为民办本科高校，公办高校不再参与办学，需要原参与举办的私人组织向公办高校支付一定的“分手费”。曾有学者介绍，中部某省的独立学院转设，向母体高校上缴的分手费平均为1亿元。
一些独立学院转设后更换了举办者，该人士介绍，一般而言，新的举办者要向原举办者支付数亿元的购买费用，还要按有关规定缴纳土地、房舍等资产过户的税费，这是一笔较大的投资。
但只要能够算清账，这类独立学院的转设仍较为容易。事实上，目前已经完成转设的独立学院大多数是此种类型。2008年-2016年，全国共60所独立学院完成转设，其中三分之一来自东北三省，主要原因就是东北三省的独立学院大多为民有民办型独立学院。
截至目前，东北三省只有10所独立学院未完成转设，数量远低于江苏省的22所和浙江省的16所。
母体高校不愿放手
江苏和浙江的独立学院转设进度较慢，与其大多为国有资本主导的国有民办型有关。
阙明坤介绍，从已完成转设的独立学院来看，绝大多数是民营资本投资举办的民有民办型独立学院，只有浙江大学城市学院等10多所国有民办型独立学院转设为公办本科高校。
有学者指出，国有民办型独立学院最典型的特征就是，学校的资产属国家所有，按民办高校的运行机制进行管理，学校按教育成本收取学费，国家不再投入。独立学院共享母体高校的部分师资，并把学费收入的一部分上缴母体作为土地、校舍、师资等办学资源的使用费。
阙明坤认为，国有民办型独立学院党政领导班子由公办高校任命，学院所有资产和办学积累归国家所有，因此转设面临更多困难。
具体而言，国有民办型独立学院还分为以下多种类型：
（来源：阙明坤等：《国有民办型独立学院转设的困境与对策》，2021年1月）
一些母体高校并不愿转设，因为它们创办独立学院的初衷就是为了创造经济收益。
此外，大多数国有民办型独立学院的土地、建筑面积、图书、师资等办学条件距离本科高校设置标准还有较大差距。
阙明坤介绍，土地的产权问题是制约国有民办型独立学院转设的最大问题。许多国有民办型独立学院使用的房屋、校舍是以母体高校名义取得的，属于国有资产，无法落户到独立学院名下，否则就是国有资产流失。
当然，一些高等教育资源缺乏的省份往往愿意推动当地的独立学院转设，甚至愿意予以财政扶持将其转设为公办高校。
21世纪经济报道记者梳理发现，目前已有江西理工大学应用科学学院转设为赣南科技学院、山西大学商务学院转设为山西工程科技职业大学、嘉兴学院南湖学院转设为嘉兴南湖学院、苏州大学文正学院转设为苏州城市学院、浙江大学宁波理工学院转设为浙大宁波理工学院、浙江大学城市学院转设为浙大城市学院等转为公办高校的案例。
上述某独立学院教研部负责人介绍，如果转设为公办高校，地方政府要向参与举办的公办高校和社会非营利组织支付补偿费，后期还要承担办学的人员经费、公用经费及基建经费。如果一次性转设多所独立学院，需要数以百亿的财政支出。
高价“套现”与借壳升本
国有民办型独立学院转设，还容易出现母体高校的高价“套现”。
2018年8月，民生教育集团以8.14亿元收购云南大学滇池学院51%股权，2020年9月，民生教育集团又与云南大学达成转设协议，云南大学滇池学院将更名为滇池学院，举办者为民生教育集团，后者向云南大学支付2.8亿元补偿款。
公开信息显示，一批国有民办型独立学院公开向社会招标，寻求民营投资方。如春来教育集团以８亿元获得苏州科技大学天平学院举办者权益；新华教育集团分别以6.1亿元和9.18亿元收购南京财经大学红山学院和昆明医科大学海源学院。
但阙明坤指出，一些母体高校通过这种资本市场快速收购的方式获取由于控制权溢价带来的超额资本收益，极大地动摇了部分举办者的投资信心，在社会上引起了舆论旋涡。
因此，教育部2020年5月印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》明确提出，对于无社会举办方的独立学院（即所谓的“校中校”），如转为民办普通本科高校，须明确非营利性，不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人。
虽然转设存在难度，但不少地方政府和独立学院在探索创新性的转设方式，其中的亮点就是独立学院与高职院校合并转设。
独立学院为本科院校，高职院校为专科院校，通过合并，可以实现高职院校梦寐以求的升级，也可以解决独立学院办学条件不足的困难。
最近新设立的山西工程科技职业大学就是这样一所高校，其由山西大学商务学院转设而来，合并了山西交通职业技术学院、山西建筑职业技术学院两所高职院校，成为一所公办本科层次的职业院校。
本科层次的职业院校也是一个新生事物，目前国内只设立了几十家，它们承担着探索应用型本科教育的任务，是传统职业教育的升级换代。
目前，各地高职院校纷纷与独立学院洽谈合并事宜，地方政府积极推动所在地区本科高等教育资源优化升级，高职院校与独立学院合并转设已经成为部分省份职业教育综合改革的重要内容。
当然，有此类正在洽谈转设的独立学院学生告诉记者，很大部分在读学生反对如此转设，主要原因是他们不认同所合并的高职院校的办学水平，不愿意变成职业院校的学生，觉得“低人一等”。
也有学者指出，此类转设过程要审慎推进，防止盲目跟风、借壳升本。
（作者：王峰,实习生,曹宵潇 编辑：李博）