多地通报违法违规举债案例 “终身问责、倒查责任”机制强化

云南省财政厅近日在其官网通报了保山市隆阳区违法违规举债融资的问责情况。具体而言，隆阳区政府于2017年9月、2018年11月违规向当地城投公司举债，相关责任单位、责任人被追责。

无独有偶，近期广西壮族自治区灵山县、天水市违法违规举债也被通报批评。此前，财政部、审计署在2017年、2018年集中公布过一批违法违规举债的案例。

与前一轮相比，最新一批问责主要由当地纪委监委处罚、当地政府通报，这意味着在压实地方政府责任。尤其值得注意的是，上一轮问责时涉及的时任责任人相对较少，而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚，这反映了“终身问责、倒查责任”的机制有所加强。

财政部长刘昆去年6月在全国财政厅（局）长座谈会上表示，在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作，不能因为应对疫情就不重视债务风险，不能因为财政困难就违规举债制造新的风险，绝不为解决短期问题而留下后遗症。对不重视风险、继续违法违规新增隐性债务的地方，要严肃查处问责，发现一起、查处一起、问责一起，形成有效震慑，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

市场认为，未来问责案例还会出现。中证鹏元的一份研报称，2018年8月《地方政府隐性债务问责办法》的下发使问责机制不断完善，对地方政府违规举债的问责更加有据可循，将对遏制隐性债务增量、存量债务化解等产生较大影响。

违规举债案例拆解

据云南省财政厅通报，2017年9月，隆阳区政府向保山昌源水务有限责任公司（下称保山昌源）借款3000万元，并转借保山中心城市北城区征拆建设指挥部，专项用于兑付永昌路北延长线拆迁补偿款。2018年11月，隆阳区政府再度向保山昌源借款4000万元，用于归还保山市第二人民医院借款。

工商登记信息显示，保山昌源注册资本1.25亿，经营范围为城市供排水、制水售水、污水处理等，由保山建设投资集团有限公司、云南保山电力股份有限公司、深圳汇力叁号城建投资合伙企业（有限合伙）、保山市隆阳区国有资产经营有限责任公司分别持股40.8%、23.2%、20%、16%，实控人为保山市国资委。

前述隆阳区的举债行为明显违反预算法的规定。2015年新预算法实施，要求地方政府债务全部纳入预算管理，唯一合法举债方式为发行地方政府债券。实践中，市县政府主要通过省级政府代发地方政府债券的方式举债，其他方式均不合法。

广西钦州市财政局则在其官网披露下辖灵山县违规举债问题。具体而言，灵山县于2017年12月至2019年4月期间，通过自来水厂、公立医院等企事业单位以公益性资产融资租赁方式违规举债用于市政基础设施建设。钦州市财政局还通报了整改情况，称灵山县已将上述债务补登记为政府隐性债务，并制定化债计划，落实化债资金来源。

记者了解到，近年来地方政府借道医院、自来水厂融资的方式较为常见。交易结构通常为，通过医院、自来水厂以售后回租的方式向租赁公司融资，资金交由当地政府平台使用。拆解来看，实质上是以医院设备、自来水厂管网向租赁公司抵质押融资。

中部省份某地市审计局人士分析称，如果债务人到期无法偿还债务，那么债权人并不能通过处置医院设备、自来水厂管网收回资金，毕竟医院设备、自来水管网涉及民生，因此以公益性资产抵质押融资是禁止的。

《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》也明确指出，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。

此外，甘肃省天水市财政局去年10月下旬在其官网公布了《关于对天水市经济发展投融资（集团）有限公司新增政府隐性债务问责处理情况的通报》。通报称，审计机关调查发现，2020年初天水发展通过贷款采购疫情防控物资，贷款偿还资金被纳入财政预算，形成以财政资金偿还政府隐性债务的问题。

问责新变化

记者了解到，违法违规举债问责早已提出并已践行。2014年10月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【国发〔2014〕43号】提出，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

实质性的问责则从2017年开始。当年，中央部门开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。

具体而言，财政部从2017年3月开始披露各相关处置结果。当时，财政部通报，对违法违规担保负有直接责任的重庆市黔江区财政局局长卢某予以行政撤职处分，首开违规举债问责先河。此后财政部又陆续公布了多份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北、贵州、江苏等十余个省份。而2018年11月后未有新的处分案例公布。

据记者梳理，前述财政部通报中呈现两个特点：一是问责由省级政府作出，但由财政部进行通报；二是违规举借债务时间大多发生在2015年至2017年7月之间，即2015年新预算法实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。

2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。此后，地方对合规举债重视程度空前，违规举债问责机制也逐步成形。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强。

与前一轮相比，最新一批问责主要由当地纪委及监委处罚、当地政府通报，这意味着在压实地方政府责任。比如隆阳区问责由其上级政府保山市作出，灵山县问责由钦州市纪委监委、灵山县纪委监委作出，天水发展问责则由天水市纪委作出。其中，后两个案例援引的规定均是隐性债务问责办法。

如果从时间点看，最新三个案例举债时点均在全国金融工作会议之后。近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚，这反映了“终身问责、倒查追责”机制有所强化。

比如，钦州市纪委监委对时任灵山县常务副县长宋某某进行诫勉，其他责任人亦被相应处理。保山市对时任隆阳区人民政府区长段生荣、时任隆阳区人民政府副区长于剑武、时任隆阳区财政局长罗向前等多人给予通报问责，并责成其作出书面检查。“时任”意味着虽然多个责任人后来职务有所变动甚至升迁，但依然被追责。比如，公开信息显示时任隆阳区财政局长后调任隆阳区政协副主席。

“此前中央不断规范地方举债行为，但由于缺乏问责机制，违规新增隐性债务的成本极低，隐性债务规模仍迅速增长。”海通证券固收分析师朱征星称，“问责机制的建立无疑将降低上述投融资冲动，政府新增隐性债务的意愿将大大降低。”

值得注意的是，前一轮问责中对责任人有行政撤职、行政降级的处分，目前三个案例中尚无这样的处罚，主要是诫勉、警告、通报批评。

（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）

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