评论丨推进村镇银行改革重组,健全农村金融体系
21世纪经济报道
2021-01-15

日前,银保监会发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》(以下称《通知》),部署进一步推动村镇银行改革重组,实现持续健康发展,更好地服务乡村振兴战略。自2006年启动村镇银行等新型农村金融机构改革试点以来,截至2020年9月末,全国共组建村镇银行1641家,已覆盖全国31个省份的1306个县(市、旗),中西部占比65.8%,县域覆盖率71.2%,成为一支扎根县域、支农支小的以“四最”(机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出)为典型特征的金融生力军。同时,应看到少数村镇银行近年来风险水平快速上升,相关问题较为突出,加快村镇银行改革重组势在必行,这也是《通知》出台的客观背景。

村镇银行的发起行具有典型的结构性特征。根据至2019年6月份的1631家村镇银行名单粗略统计,可见:一是农商行和城商行是主力军。农商行作为发起行的有851家,占52.27%,城商行作为主发起行的527家,占32.37%,两种类型合并起来占84.64%。二是具有较高的集中度,前5、10、15、20家发起行发起数量占比分别为18.1%、27.64%、35.90%、41.64%。三是作为大型国有商业银行的中国银行作为发起行数量第一。并购国开行发起的村镇银行后,发起总量达到128家,占比7.9%,并组建投资管理型村镇银行。由此可见,发起行对于村镇银行的风险处置、金融服务能力、持续健康发展具有决定性作用。

此次改革提出按照“分类处置、一行一策”原则,压实主发起行风险处置牵头责任,与发起行作为控股大股东的地位以及政策改革初衷相一致。同时,也显示了单凭村镇银行自身之力难以有效化解处置风险的基本现实。主要措施和手段有:一是增资扩股,直接帮助村镇银行补充资本;二是推进兼并重组和引入战略投资者,并允许满足条件时改组为支行,且高风险村镇银行可引入地方企业、非银行金融机构参与化解风险,持股比例可超过10%。并且提出一系列激烈约束机制,包括按照市场化、法治化的原则推动主发起行优进劣出、东部空白县(区)挂钩增设村镇银行等政策。这意味着村镇银行的存量改革重组也有可能驱动增量改革,促进东部县域金融体系进一步完善。

值得注意的是,地方金融的作用不容忽视。村镇银行十分考验主发起行的异地跨区域管理能力,风险源头在属地是主要原因。受制于村镇银行的规模体量,其风险处置问题在地方金融不良处置的总量中占比较小,往往难以引起地方政府的充分关注和重视,影响主发起行履行风险处置牵头责任的积极性。

因而,从政策落地的角度来看,需进一步有效激励主发起行和地方政府的双重积极性。例如,山东寿光在2020年的《政府工作报告》中提出,深化农商行、村镇银行等地方法人中小银行改革,并从三个方面积极推动寿光村镇银行的风险处置和改革重组:一是增资扩股化不良,协调主发起行、地方国有企业、民营企业进行增资扩股,合力助其快速补充资本;二是突破小微促增量,鼓励引入主发起行的小微贷技术,拓展与商会、协会和基层组织的对接通道,实施突破小微战略,以增量提升风险处置能力;三是化解风险守底线,并发挥人行、银保监地方分支机构的监管和政策能力,进一步促进改革手段落地实施,使得改革后村镇银行各项指标跃居区域前列,大大提升其金融服务能力。

总体来看,此次改革将进一步夯实防范化解金融攻坚战的效果,补齐漏洞和短板,推动“十四五”期间进一步健全和完善农村金融体系。同时意味着,村镇银行的改革进入新的战略机遇期。一方面为发起行的战略和布局提供新的政策资源和工具。特别是在东部新设村镇银行等挂钩政策,为发展较好的村镇银行及其主发起行提供了更大的发展空间。二是有助于优化地方金融创新结构。推动村镇银行的改革重组,将促进地方政府更加深刻地认识到村镇银行对于支农支小、服务乡村全面振兴、增强普惠金融的深度等方面的生力军作用,并将其提升到地方金融改革的战略高度,因地制宜出台扶持政策,引导激励主发起行更好地履行风险处置牵头责任。

(作者:王东宾 编辑:陆跃玲)