评论丨中国税收立法“十三五”回顾和“十四五”展望

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长）

“十三五”规划期间（2016年至2020年），中国的税收立法取得了多方面的重大进展，主要体现在制定、修正税收法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章等方面，值得认真回顾和总结。展望“十四五”规划期间（2021年至2025年）的税收改革，依然任重道远，需要继续精心谋划和积极推进。

“十三五”期间税收立法取得重大进展

制定8部新税法。5年来，为了落实党的十八届三中全会关于“落实税收法定原则”的要求，中国的税收立法步伐明显加快，全国人民代表大会常务委员会已经先后制定了8部税法，创造了1953年第一个五年计划以来五年计划（规划）期间税收立法的最高纪录，体现了党和国家对税收立法工作的高度重视。

6次修正5部税法。5年来，全国人民代表大会常务委员会先后6次修正了5部税法，这也是落实税收法定原则的必要措施。

特别值得提出的是，2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议第七次修正《中华人民共和国个人所得税法》，自2019年1月1日起施行。这是该法自1993年大修以来的第二次大修，实现了1996年第八届全国人民代表大会第四次会议批准的“九五”计划和2010年远景目标纲要中首次提出的建立分类和综合相结合的个人所得税制的要求，从而使中国个人所得税制度的改革取得了新的突破性进展，意义非常重大。

除了税法以外，5年来全国人民代表大会及其常务委员会制定、修改的其他法律中也有不少直接涉及税收的内容。例如，2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》第四十三条、第一千一百五十九条和第一千一百六十一条至第一千一百六十三条，分别涉及失踪人、继承和遗赠方面的税收。

其他税收法规的调整。5年来，国务院先后11次修改了9项税收行政法规，废止了6项税收行政法规，制定了2项新的税收行政法规。

其中，《中华人民共和国增值税暂行条例》的修改和《中华人民共和国营业税暂行条例》的废止体现了营业税改征增值税试点的初步成果，《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》等5项税收行政法规的废止是全国人民代表大会常务委员会制定相关税收法律的结果，《中华人民共和国个人所得税法实施条例》的修改和《个人所得税专项附加扣除暂行办法》的制定对于修正以后的《中华人民共和国个人所得税法》的实施具有重要的意义。

在国际税收方面，5年来中国先后与罗马尼亚、柬埔寨、肯尼亚、加蓬、刚果（布）、安哥拉、阿根廷和新西兰8个国家签订或者修订了关于避免对所得双重征税和防止偷漏税的协定。全国人民代表大会常务委员会批准的中国政府签署的《多边税收征管互助公约》2016年2月1日对中国生效，自2017年1月1日起执行。

“十四五”税收立法展望

中国“十四五”期间将进一步落实税收法定原则，继续推进税收立法。

首先，应当从宪法、立法法的角度理解落实税收法定原则的内涵，不应当认为落实税收法定原则就是所有税收事项都由全国人民代表大会制定法律，更不应当认为落实税收法定原则就是把目前尚未制定法律的增值税、消费税、关税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税和印花税7种税收的行政法规全部“升格”为法律。

从狭义看，税收法定可以理解为税收应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定相关的法律。从广义看，税收法定应当理解为根据宪法、立法法建立完整的税法体系，纵向应当包括中央、地方和部门等不同层次、类别，横向应当包括立法、执法、司法和监察等多个方面，国际税收关系方面的内容也不可或缺，这是一项具有重大意义的长期性的宏伟工程，而且此项工程应当属于法治中国建设的重要组成部分，并与相关领域的法治建设配套实施。

就目前尚未制定法律的增值税等7种税收的行政法规的处理方式看，已经列入本届全国人民代表大会常务委员会立法规划的增值税、消费税、关税和房地产税等税种的立法都应当纳入“十四五”期间的下一步相关立法规划，并尽快完成。但是，并非上述税收行政法规必须一律“升格”为法律，因为有些税种是否需要继续保留，可能需要根据税制改革的总体安排确定，如房地产税立法可能会涉及某些现行的房产、土地税收的简并。

此外，已经由全国人民代表大会或者其常务委员会制定法律的税种，税制需要改革、税法需要修改的，也应当及时修改，如企业所得税法、个人所得税法。根据完善分税制财政管理体制的需要，还可以考虑进一步适当下放某些地方税的税权。除了各税种的实体法以外，税收程序法的完善也不能忽视。例如，税收征管法自2001年修订以来已经近20年没有大的修改，越来越不能适应经济、技术和社会发展的现状，应当尽快修改为好。

（作者：刘佐 编辑：陆跃玲）

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