碳中和下的中国城市大考：GDP竞赛外 低碳发展将成为硬约束

碳中和目标之下，中国城市将面临怎样的影响？

2020年12月，生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏曾介绍，全国已开展了三批共计87个低碳省市试点，共有82个试点省市研究提出达峰目标，其中提出在2020年和2025年前达峰的各有18个和42个。

这些低碳试点城市中，既有一线城市北京、上海、广州、深圳，也有新一线城市重庆、杭州、武汉，也有石家庄、晋城、呼伦贝尔等城市。截至目前，尚未有城市宣布已实现碳达峰，但21世纪经济报道记者了解到，有的城市正在积极开展相关评估工作。

随着中国向世界作出“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺，种种迹象表明，中国将迎来更为严格的“低碳约束”。生态环境部不久前提出，强化控制温室气体排放目标责任制，作为生态环境相关考核体系的重要内容，加大应对气候变化工作考核力度。

这意味着，不少城市将面临着紧迫的能源、产业、交通等结构调整形势，而减排降碳与污染治理、环境改善可以产生显著的协同效应，未来的城市将朝着更宜居的方向迈进。

在低碳时代，城市发展很难再唯GDP论，而在这样的转变过程中，中国的城市竞争力格局或许将迎来新一轮的洗牌。

种种迹象表明，中国将迎来更为严格的“低碳约束”。郑迪坤 摄

城市将是减碳主战场

自然资源保护协会（NRDC）的资料显示，中国70%以上的碳排放来自城市。

生态环境部环境规划院大气所所长雷宇不久前表示，中国实现2030年前碳排放达峰目标，城市需要先行，人类的能源消费和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市区域，城市始终是控制碳排放的主战场。

此外，从国内外行政管理经验来看，城市都是国家宏观政策自上而下落实的主体，是推动、落地政策实施的基础。

2019年末，中国的常住人口城镇化率已经达到了60.6%，虽然近年来的城镇化率增速有放缓趋势，但中国仍有较大的城镇化提升空间。

全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦指出，“十四五”期间整个绿色发展的主要场景就是城镇化的进程，中国经济增长新的动能百分之七八十都在城镇化的过程之中。

刘世锦认为，在城镇化的过程中，比如新增一个建筑物，建好了以后发现它不绿色，想纠正几乎是不可能的，或者纠正的成本太高。从这个角度来讲，绿色城镇化一定要有足够的前瞻性。

能源基金会低碳城市项目主任王志高向21世纪经济报道记者表示，如果从中央一级级往下推碳达峰、碳中和目标，同时有严格的监督、管理、考核机制，确实会对我们下一步的城市规划、发展、存量提升等带来新的要求和挑战。城市不能再唯GDP论了，而是每一个发展计划都要考虑从低碳的角度能否支撑得住。

这是否将影响中国的城镇化路径选择？对于人口聚集、城市规模等是否又将形成新的约束？

王志高表示，从现有研究来看，世界范围内的城市人均碳排放和城市的人口密度是呈反比的。也就是说，人口密度越高，人均碳排放水平越低。这可能主要得益于城市集聚的规模效应，随着集聚度提升，人均的基础设施、能耗因共享度提升而下降。

但他同时表示，考虑到城市的终极目标是为人民提供美好的生活，而不是对效率无休止的追求，确实也要平衡好密度和宜居的问题。

低碳试点城市的经验

尽管城市有着一些共性，但中国地域辽阔，各地产业结构、资源禀赋、发展阶段不同，低碳发展的路径及工作重点也不一样，以试点推动低碳发展是一个行之有效的办法。

中国的三批低碳试点城市，已经积累了诸多经验。2020年12月，深圳原副市长、哈工大（深圳）经管学院教授唐杰指出，深圳就在碳达峰的路上，不能确定哪天哪个时点是达峰，但是深圳在2019-2020年间处在一个稳定达峰区间。

唐杰曾牵头在2019年完成《深圳市碳排放达峰和空气质量达标及经济高质量发展达标“三达”研究报告》，其中指出，全市核电、气电、可再生能源等清洁电源装机在全市总装机中的占比达到85.4%；率先全面实施绿色建筑标准，绿色建筑面积居全国首位；是全球新能源汽车推广规模最大的城市之一；持续促进制造业转型升级；深圳碳排放交易市场是全球最活跃的交易市场之一。

哈工大（深圳）经管学院低碳城市大数据工程中心主任、深圳市应对气候变化研究中心主任王东向21世纪经济报道记者总结，深圳采取了一系列的政策措施，从源头到末端展开行动，包括交通、建筑、产业、能源结构、碳市场等各个方面。

北京是第二批低碳试点城市之一。就在几年前，北京还曾深受雾霾困扰，北京能源转型的进程也在加速。2017年，北京最后一座大型燃煤电厂停机备用，北京由此成为全国首个告别煤电、全部实施清洁能源发电的城市；2018年，北京近3000个村落实现了煤改清洁能源，北京平原地区基本实现“无煤化”。

在大力推动大气污染治理工作的同时，北京的燃煤量大幅下降，这为全市碳达峰工作打下了基础。北京生态环境局相关负责人近日介绍，2020年，北京碳强度预计比2015年下降23%以上，超额完成“十三五”规划目标，碳强度为全国省级地区最低。

曾经的重工业之城武汉，则更多代表的是以产业转型为主要路径的经验。2017年，武汉印发《碳排放达峰行动计划（2017—2022年）》，首要一条任务就提出，加快发展高新技术产业，到2022年，信息技术、生命健康、智能制造产业产值分别达到8000亿元、4000亿元、4000亿元。

与此相对应，武汉要求全面禁止新建钢铁、水泥、平板玻璃、焦化、有色金属等行业高污染项目。

武汉主政官员曾介绍，通过关停高耗能、高污染企业，推动钢铁、石化、水泥、造纸等传统行业低碳化改造和转型发展，同时壮大信息技术、生命健康、新能源环保等低碳型战略性新兴产业和现代服务业。

2019年，武汉“四上”高新技术产业增加值4167.27亿元，比上年增长11.8%，占GDP比重达到了25.7%。

新一轮城市碳达峰竞赛

尽管过去不少低碳试点城市都曾提出过碳达峰时间表，但总体而言，由于缺乏严格的考核与评价，整体落实情况不及预期。

在中国向世界作出碳达峰、碳中和的承诺后，一些城市或将重新公布更为审慎的时间表。

1月14日，上海市生态环境局局长程鹏在市政府新闻发布会上表示，到2025年，上海市碳排放总量要力争达峰。

事实上，早在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中，上海就提出，全市碳排放总量与人均碳排放量预计于2025年前达到峰值。上海也是全国首个将碳达峰目标写进总体规划的城市。

四川省则提出，成都、广元等已经作出承诺的地区要锚定目标推进达峰，攀枝花、眉山等具备条件的地区要加快达峰，多数城市应于2029年及之前达峰。

根据过去发达经济体的经验，在人均GDP为2万到2.5万美元的时候实现碳达峰。如果将这一标准置于中国的城市，2019年，中国内地人均GDP超过2万美元的城市已经达到14个，它们将可能率先实现碳达峰。

但不同发展阶段的城市，将面临着不同的工作重点。雷宇总结，在碳减排和空气质量协同治理方面，工业城市的工作重点是调整产业结构，挖掘第二产业的减排空间。而进入后工业化时期的城市，在产业结构调整方面的释放空间较小，其工作重点可能在调整优化交通结构、降低城市本身能耗等方面。

对于煤炭依赖程度较高的地区而言，产业转型或许将面临着更大的阵痛。

王志高向记者表示，有的煤炭城市是国家能源基地，下一步要看相关安排，这一类城市的达峰时间是不是可以相对稍晚一些。但即便有腾挪的余地，2060年碳中和仍是一个硬约束，煤炭城市也要尽早思考转型问题。有的地方不止煤炭资源丰富，风、光条件也特别好，完全可以发展绿色替代产业。

王志高还举了江苏徐州的例子，和不少煤炭型城市一样，徐州经历了“因煤而兴，煤尽而衰”的过程，而徐州在寻求地方经济出路的同时，也享受到了低碳转型红利，包括对采煤沉降区进行生态修复，腾出大量耕地和建设用地；发展民俗旅游等产业，让以前的煤炭工人找到新的就业机会；积极发展新能源产业等。

“低碳转型是一个确定的方向，任何地方不能抱有幻想和侥幸心理，继续发展高排放产业。谁能积极主动转型，谁就赢得了先机。”王志高说。

（作者：王帆 编辑：李博）

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