2月27日，美国众议院投票通过拜登1.9万亿美元财政刺激法案，将移交参议院投票，离最终通过仅剩最后一公里。
2月27日，美国众议院投票通过拜登1.9万亿美元财政刺激法案，将移交参议院投票，离最终通过仅剩最后一公里。进入下一财年后，基建计划将有极大可能再次通过“预算协调”机制落地。
一、1.9万亿法案步入最后一公里
2月27日，美国众议院投票通过拜登1.9万亿美元财政刺激法案，将移交参议院投票，离最终通过仅剩最后一公里。
民主党采用预算协调机制通过法案。由于共和党极力反对出台大规模刺激法案，可以通过“冗长辩论（Filibuster）”阻碍法案进展，因此民主党果断使用预算协调（Budget Reconcilation）机制，绕开共和党阻挠，将以简单多数通过方案。美国众议院已于2月27日投票通过法案，意味着只要再闯过参议院，此法案将正式生效。3月1日，参议院民主党领袖舒默表示，参议院将于本周开始就此提案进行辩论。
此法案出台一波三折，后续仍面临挑战。在众议院投票中，虽然民主党总体以多数通过该法案，但仍有两位民主党议员及所有共和党众议员投反对票。在两党争议集中的最低工资方面，美国参议员伊丽莎白·麦多诺(Elizabeth MacDonough) 2月26日作出裁定，称民主党人不能将每小时15美元的最低工资纳入规模1.9万亿美元的新冠救济方案。另外，由于可能会遭到反对大幅扩张财政赤字的民主党内温和派议员抵制，该计划能否获得参议院批准或存一定变数。
基建投资计划成为下一阶段焦点。随着财政刺激法案逐步落地，拜登重心或转向基建计划。基建计划总体包括公路桥梁等传统基建，清洁能源、电动汽车为主的绿色基建，振兴美国制造业计划，以及促进学校现代化、推动智慧城市建设等。其中，较为确定性的投资计划约为1.3万亿美元，横跨未来10年。
财政刺激的最终落地和基建计划的推进都有赖于美国的国会立法通过，为此我们整理了美国国会立法和预算协调机制，用以说明两项计划落地的可能性和预期时间。
二、美国国会立法程序与预算协调机制
目前众议院已表决通过财政刺激法案，根据美国国会立法程序，接下来需参议院投票。而预算协调机制是一个可选的加速立法程序，能够帮助该法案绕过冗长辩论而直接以简单多数的形式进行投票。
（一）美国国会的立法程序
国会两党主要运用立法程序和规则来影响立法，将本党意志转变为国家法律。两院议员皆可发出提案，经过一定的程序后使之成为正式法律。不管提案是由参议院还是众议员发起，成为法案的流程大体相似，首先都要经过所属国会审查和投票，通过后交由国会另一院进行审查投票，两院都协调通过后的最终提案版本由总统进行审批。
（二）美国国会的预算审查制度
美国的财政预算每年进行审查，由国会两院、总统依次审批。财政权是美国国会的首要宪政权力，国会之所以能有效地监督和约束政府活动，主要是因为国会每年通过审查、批准政府预算，决定整个国家征税和支出规模，并确定政府各项主要活动开支数额和时间表，从而管住政府钱袋子。美国现行预算审查制度基础是1974年通过的《国会预算法案》，1985年又对预算程序作了修改，整体上基本遵循上述立法流程，不过在时间方面有着更加明确的要求，美国政府的财年是从十月一日到次年九月三十日，大致的审查程序如下：
美国国会在政府预算管理过程中处于核心地位，对于美国总统提交的预算草案，美国国会对其有无限修正权。国会预算局是一个不具党派性质的独立专业机构，协助国会客观、公正、高效的编制预算，审查行政机关提出的各项预算要求。
（三）预算协调机制
预算协调机制往往在两党势力较为均衡情况下发挥作用，避免“冗长辩论”，尽快推进法案通过。通常来说，一般法案的形成都需要国会两院绝对多数的票数通过，但是由于参议院对于提案的讨论时间没有限制，反对派参议院可以用“冗长辩论”来阻止提案进入投票阶段，进而阻止提案通过成为法律。众议院则是在1842年起通过规定限制辩论的时间，废除了“冗长辩论”的存在。如果想停止“冗长辩论”通过提案，则需要超级多数的三分之二以上参议员（60名）投票支持。
现实中很少一个党派可以在参议院中拥有这种超级多数的优势，而“预算协调”机制则可以很好的防止这种“冗长辩论”出现。因为其对每一项利用该机制的提案都有20小时辩论时间的限制。没有“冗长辩论”存在，提案只需要简单多数的二分之一以上（50名）的优势即可在参议院得到通过。
“预算协调”曾经是共和党通过大规模减税法案的方式，也是奥巴马总统通过《医疗法案》的方式。1974年《国会预算法案》规定了在每个财政年度，“预算协调机制”只能运用于联邦支出，联邦收入和联邦政府债务上限三个方面相关的法案，且各自领域只能有一次运用“协调机制”的机会。40年来国会一共通过了25个预算协调法案，其中21个由总统签字后成为了法律。因为大部分“预算协调案”都涉及到了收入，支出和债务上限三个方面，惯例是在一个财政年度参议院都只能通过一项“预算协调案”。
在预算决议中，任何一项拨款都需要受到“伯德法规”检视，用以制衡“协调法案”的权力。该法规由已故参议员罗伯特伯德在1985年提出，该法规要求预算法案中的所有规定都由财政收入支持，不能在10年的预算期以后增加赤字。具体内容见图4。
想要绕过“伯德法规”的限制，则需要三分之二的超级多数支持，这也变相让“协调法案”失去了意义。若因“伯德法规”在参议院引起法案中某些条款的争议，国会规则专家（Parliamentarian）会作为最后裁判人。现任的国会规则专家自2012年起由伊丽莎白·麦多诺（Elizabeth MacDonough）担任。
拜登1.9万亿经济刺激法案，包含将法定联邦最低工资从每小时7.25美元提高至15美元的项目，因此被参议院认定不符合特别预算规则。根据《伯德法规》，参议院会在对该经济刺激计划的讨论中删掉该内容，而经参议院修改后的版本或将重新送回众议院进行投票，通过后交由总统拜登签署。
拜登有机会在2021年3月和2021年10月分别使用预算协调机制，通过财政刺激法案和基建计划。由于美国国会在制定2021财年的预算法案时，没有动用“预算协调”，所以民主党在2021年有机会使用两次“预算协调”机制，一次针对2021财年，一次针对2022财年。在两党对财政刺激规模和范围无法达成一致的情况下，拜登政府迅速转向预算协调，按照立法流程，在众议院通过法案后，该计划将交由参议院审议，预计将在本周对经济救助计划进行讨论和投票。经参议院修改后的版本将重新送回众议院进行投票，通过后交由总统拜登签署。
美国此前救助法案中关于失业救助和失业保险的条款将在2021年3月中到期，顺利情况下，新一轮的法案届时可能会提交拜登签字通过。而到2021年10月1日进入下一财年后，基建计划将有极大可能再次通过“预算协调”机制落地。
（作者：高瑞东 ）
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