全国人大财经委：建议推动编制和公布地方政府资产负债表

十三届全国人大四次会议主席团3月9日上午在人民大会堂举行第二次会议。全国人大财政经济委员会副主任委员史耀斌向会议作了财政经济委员会关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的审查结果报告。

报告称，2020年中央和地方预算执行情况总体良好。但在预算执行和财政管理中还存在一些不容忽视的问题，主要是：

一些支出项目固化问题仍然突出，支出结构有待调整优化；有的地方政府债务负担过重，新增隐性债务情况仍然存在；区域间财力不平衡，部分基层财政运行存在困难；国有资本经营预算还不够规范和完善，社保基金长期平衡压力逐步增大等。

针对以上问题，全国人大财经委提出以下建议：

要按照统筹发展与安全的要求，坚持底线思维，抓好地方政府债务存量风险化解和增量风险防范工作；

地方各级政府要科学安排本级政府和下级政府的债务限额分配方案，防止高风险地区持续累积债务风险；

2021年要指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极防范风险；

推动编制和公布地方政府资产负债表，研究推进政府债务立法工作，提高政府债务法治化水平等。

地方政府资产负债表的由来

目前中国政府财政报告实行以收付实现制为核算基础的预决算报告制度。这一报告体系包括财政总预/决算和部门预/决算，主要反映政府预算收支等流量情况，各单位负债只反映当期本金数，更不存在以一级政府作为主体的资产、负债的合并数据。

虽然有相关专家、官员都表示中国政府有足够的资产可以覆盖债务，但是并没有谁能准确提供中国政府的存量资产数据。

由于缺乏资产的数据，债务率（债务总额/综合财力）作为衡量判债务风险的指标。但是，严格意义上来讲，二者并不匹配：分子是存量数据，分母是流量数据，这一比值有可能夸大债务风险。“与欧洲国家相比，我国的债务同步形成资产，债务风险稍小。”中南财经政法大学教授张琦说，“各部委实际上是在统计地方政府债务数据，准确的债务数据还是要从会计上进行确认和计量。”

为摸清“家底”，财政部早在2011年便选择11个省份试编2010年年度省本级权责发生制政府财务报告。2012年试编范围扩大到23个省区；从2013年起，试编范围扩大到全国所有省级区域本级。

今年2月，财政部印发的《关于开展2020年度政府财务报告编报工作的通知》提出，各地县级以上财政部门应按照相关规定，在组织编制政府部门财务报告的基础上，编制2020年度本级政府综合财务报告。各地县级政府综合财务报告数据中应包含所辖乡镇政府资产、负债、净资产、收入和费用等情况。北京市、山西省、黑龙江省等18个地区县级以上财政部门应编制2020年度地方政府综合财务报告。

“编制政府财务报告，全面准确反映政府财务状况和运行情况，对加强资产负债管理、防范财政风险、促进政府财务管理水平提高、推动高质量发展、服务国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”前述财政部通知称。

一位地方财政系统人士称，推动编制政府资产负债表这项工作的很大一个背景是加强地方债的管理。现在各省的地方债评级都是AAA，没有差异。如果编制了一级政府的政府负债表，那么就能清晰地看到政府持有的国有股权，它是有价值的资产，可以作为偿债能力的考量。

指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查

专项债也引起全国人大财经委的关注。专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿，2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，去年发行量达到3.75万亿创出新高。根据政府工作报告，今年专项债发行规模为3.65万亿。

预算报告解释称，今年新增专项债券安排3.65万亿元，比上年减少1000亿元，主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

预算报告还提出，用好地方政府专项债券，按照“资金跟着项目走”的原则，适当放宽发行时间限制，合理扩大使用范围，优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子。

数据显示，去年末专项债余额12.9万亿，而去年地方政府性基金收入约9万亿，前者已远超后者。若将来政府性基金预算不能偿付本息，地方政府只能用一般公共预算收入代偿，使得专项债一般债化，导致政府债务风险不断累积。与此同时，专项债偿债来源单一、融资与收益不平衡等问题引起各方关注。

全国人大财经委建议，2021年要指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极防范风险。

（作者：杨志锦 编辑：曾芳）