如果中国不作出碳达峰、碳中和的部署，是不是就没有成本和代价？答案是否定的。
今年的政府工作报告指出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。
碳达峰、碳中和已经成为中国经济的热词，而其中仍有不少问题值得厘清和探讨。这对中国经济意味着什么？未来我们将建立起怎样的低碳政策体系？短短40年间实现碳中和目标，中国需要面临多大的挑战？挑战背后，经济帐如何算？实现碳中和愿景，将会带来多大的资金需求？
带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏。
柴麒敏表示，“十四五”规划纲要草案首次提出了“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，标志着我国开始逐步进入到碳排放强度和总量双控的新发展阶段。
他指出，碳排放指标与能源生产、消费，产业，经济发展模式高度相关，用减排机制去倒逼，很大程度能助推高质量发展转型，而碳排放量的达峰可被视为中国经济的又一次转折点。
碳排放强度和总量双控
《21世纪》：政府工作报告和“十四五”规划纲要草案都提出，制定2030年前碳排放达峰行动方案。碳达峰对中国经济意味着什么？接下来，相关低碳政策将会聚焦于哪些方面？
柴麒敏：实际上，此前党的十九届五中全会、中央经济工作会议、中央全面深化改革委员会会议都对这项工作做出了重要部署，要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，并给出了未来低碳发展方向性的指引，支持有条件的地方率先达峰，完善能源消费“双控”制度，同时提出要推动煤炭消费尽早达峰。展望2035年，碳排放达峰后还要实现稳中有降，对未来发展轨迹的描述已经相对比较清晰了。
在“十四五”目标方面，政府工作报告和纲要草案中已经明确“十四五”单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%，与“十三五”下降目标持平。更有突破性的是，纲要草案中首次提出了“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，标志着我国开始逐步进入到碳排放强度和总量双控的新发展阶段。
其中，单位GDP二氧化碳强度下降18%是“十四五”时期绿色生态领域的一项约束性指标，一般也称为碳排放强度，即能源活动二氧化碳排放量与GDP的比值，表征的是经济效率。我国的碳排放强度峰值大致出现在1978年，这次拐点称得上是中国经济的第一次转折，是改革开放带来的市场驱动下的峰值。
而我们2030年前要部署的是碳排放总量的拐点，这虽然是生态环境领域的一项指标，但跟能源生产和消费、产业和经济发展模式高度相关。碳排放总量达峰，可以看作是中国经济的第二次转折，是绿色低碳发展的政策驱动下的峰值，对我国高质量发展意义重大。
我国力争在2030年前实现二氧化碳排放与经济发展脱钩意味着，一是在发展模式上，我们很大程度摆脱了依靠高资源投入、高环境代价来换取经济增长的传统发展路径；二是技术进步和制度改革取得了积极成效，创新驱动成为现代经济体系的主要特征，这是一种新增长范式。放在中国历史发展的长河当中，这个拐点将可能是一个非常重要的里程碑式的时间点。
“十四五”期间的低碳政策将锚定努力争取2060年前实现碳中和，将会采取更加有力的政策和措施，包括推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。除了规制型政策外，我们还将实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具，并加快建设碳排放权交易市场。
《21世纪》：接下来是否将制定一个全经济体的碳排放总量约束目标？
柴麒敏：我们现在确定了碳达峰的时间范围，绝对峰值水平并没有确定，这是因为所谓“达峰”，其实前后是一段倒U型曲线，一般都是事后才能确认的。达峰的目标我们从2009年左右就开始论证，是很多智库长期研究与政府政策实践相结合所作出的决策。
以欧盟作为参照，整个欧盟是1979年碳达峰，当时并不能确认，而是若干年后回过头再看，才知道当年已经是高点。所以碳达峰需要一个周期，特别是达峰前后的平台期。
现在全球大约有60多个国家实现了碳达峰，主要是发达国家，大部分是自然达峰，即发展到了一定阶段，工业化、城镇化基本完成后，碳达峰是一个自然发生的过程，当然不能排除有彼时的环境治理、能源安全政策和全球产业体系分工的协同作用。
而中国可以说是低碳政策干预下的达峰，没有针对性的经验可以参考。而且中国这么大的经济体量，其发展和减排不仅跟自身有关，也跟全球有关，确定碳达峰总量需要谨慎，研究者可以去预测得出一个数值，但跟现实肯定有差距。为什么现在不明确提出总量，实际上是希望留有一定的灵活性。但必须要有强烈的政策信号，传递出要低碳转型的坚强决心，并且在2030年前一定要干成。
既面临艰难挑战也有杀手锏
《21世纪》：中国既不同于大多数发达经济体的自然达峰，同时从碳达峰到碳中和仅只有30年的时间，比欧盟、美国等时间都短得多，这是否意味着中国面临着更为艰巨的挑战？
柴麒敏：的确，像欧盟从碳达峰到碳中和有大约70年的时间，可以从容地部署基础设施的淘汰、煤炭产业的退出等。如果设施到了自然寿命期而淘汰，转型的经济代价就比较小。
我们大量基础设施和工业生产设备的服役期普遍还比较短，比如煤电厂平均服役期才仅有15年左右，而一般设计寿命普遍在30年到40年左右，未来在全经济深度脱碳中就可能面临提前淘汰。为什么最近宏观政策领域密切关注碳中和，因为会有较大规模的高碳资产陷入搁浅风险，甚至成为导致经济和金融体系结构性变化的重大因素，影响到经济的总供给和总需求。
所以，碳达峰、碳中和不是轻轻松松就能实现的，需要科学合理的政策设计，包括一系列长期的、不断加强的政策和配套措施，比如碳交易市场等，合理、有序地安排产业退出，尽量把整个转型的代价降到最低。
《21世纪》：既然是如此艰巨的挑战，如何理解中国当前提出碳达峰、碳中和目标的决心和必要性？
柴麒敏：刚刚提的更多是成本、代价的一面，但如果中国不作出碳达峰、碳中和的部署，是不是就没有成本和代价？
答案是否定的。气候变化是人类发展面临的长期的、深层次的挑战。当前中国每年因为气候变化造成的直接经济损失占GDP的1%左右，2020年我们的GDP破百万亿元，也就是说损失大约是1万亿元，如果累计过去和未来，损失将不可估量。
2015年达成的《巴黎协定》提出要把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并努力控制在1.5℃。未来全球总的二氧化碳排放空间只有4700亿吨到11700亿吨左右，这是什么概念？现在每年全球排放二氧化碳接近500亿吨，照此计算，最多20年左右排放空间就要耗尽，这是非常严峻的。
经济发展与自然之间的关系已经到了临界点，要实现可持续增长，必须走上一条生态文明的新路。当前国家鼓励发展的产业方向，大部分是低排放的，用减排机制去倒逼，很大程度能助推高质量发展转型。可能短期内一些产业会受到损失，需要政策保障，但从大帐来算，低碳转型绝对是利大于弊。
我们还应看到在这个过程中，绿色低碳的新经济发展起来了，比如新能源、电动汽车、储能、绿色建筑等。当前，全球主要经济体都在向绿色低碳转型，这是新一轮的产业和科技革命的重大机遇，只有抓住了，中国才能真正进入到全面现代化的发展阶段。
此外，尽管挑战艰巨，但相比于欧盟碳达峰的1979年，现在的科技水平、工程建设水平等有了长足的进步，我们有一定的比较优势或后发优势。尽管实现碳达峰、碳中和的过程中有代价，但我们也有一些杀手锏、先手棋。
区域竞争格局有望出现洗牌
《21世纪》：政府工作报告提出优化能源结构。伴随着经济增长，中国的能源需求也在增长，比如当电力需求达到一定的增速，是否会继续催生建火电厂的冲动？又如何破解与低碳发展目标之间的矛盾？
柴麒敏： 2020年南方一些省市出现电力供应紧张，拉闸限电。为什么会出现这样的问题？首先要区分电量和电力的概念，发电总量没问题，但短时出力存在短板，比如冬季晚上要供暖，电力需求量突然增长，那个时间点就满足不了。
这个问题完全可以通过能源系统的优化来解决，如果调峰调压调频等辅助服务的价格跟传统发电的电价是一样的，大家就没有积极性去发展容量市场。我们应该更多去推动类似体制机制的改革，把原来以化石能源为主导的能源体系，逐步更新迭代到新能源高渗透率的现代能源体系，把有短板的地方补起来，这才是正确的解决方式，而不是回到继续建火电厂的老路上。
中国的能源需求总体已经进入到低增速、低增量阶段，完全可以通过发展新能源和同步的体制机制改革等去满足。五大发电集团、国家电网、南方电网都提出要按照碳达峰、碳中和的要求推动一些改革，部署一些新措施，这将是系统性的革命。过去的能源革命一定程度还按照既有的惯性往前走，未来只有从生产侧、消费侧、体制机制、技术发展等几个方面齐头并进，才是真正的能源革命。
《21世纪》：政府工作报告同时提出优化产业结构。你一直强调，绿色低碳发展并不是站在经济增长的对立面上，但对于某些区域或行业，短期内产业结构的转型会带来阵痛，怎样促进平稳转型过渡？
柴麒敏：产业转型一方面是做加法，比如发展新经济业态，像可再生能源，中国具备了在制造业上较强的竞争力，我们的新能源汽车也是全球发展最快的。做加法没问题，这是新增长故事，大家乐见其成。
另一方面是传统产业的转型，也要一分为二地来看。过去我们通过一些政策，比如“上大压小”，淘汰和置换落后产能，像钢铁，电解铝，陶瓷，水泥等，很多实证研究表明，起到了很好的提质增效的作用，过去十年利润率不降反升，这样的政策实际上是在助力必要的转型。
当然保障措施也必不可少，比如煤炭消费达峰后可能面临总量压减，对煤炭工人就业产生影响，这可以依靠社会保障体系去解决一部分问题。另外，国际上有一种通用的方式，由国家或区域成立公平转型基金，为一些区域、人群可能受到的损失和影响提供解决方案，比如尽早做新产业的投资布局，提供再就业培训等。只要措施得力，转型中的问题可以得到妥善解决。
我们在2020年就提出了2060年的目标，这样的长期稳定的政策信号释放出去，实际上也给了大家充分准备、转型的时间。
不同地区的资源禀赋、发展水平各有差异，政策也会更精细化地部署，碳达峰年份将是错落有致的而非“一刀切”的。经济发展水平较高、资源禀赋较好的地区，可以考虑率先实现达峰，甚至超前部署碳中和，为其他地区发展腾挪出一些排放空间。
《21世纪》：减碳发展的约束，是否将会带来新一轮的区域、城市竞争力的调整与洗牌？
柴麒敏：我们在部分地区的调研表明，越早转型，尝到的甜头更多。
从大的方面看，新一轮的产业竞争，包括地方招商引资，大量的增长机会是在新经济方面，这将带来新一轮的机遇，地方、行业竞争格局有望出现洗牌。有的地方提前把促进绿色发展的要素集聚起来了，可能会获得新的发展优势，这种优势不一定取决于区位，而是更多与新发展理念，以及由此采取的一系列政策措施而形成的营商、发展环境有关。
资金缺口的背后是政策缺口
《21世纪》：你曾透露过一个测算，实现2060年前碳中和愿景总资金需求规模将达到约139万亿元，年均约3.5万亿元，占全社会固定资产投资的6%左右，长期资金缺口年均在1.6万亿元以上。资金缺口是否也将是巨大的挑战？
柴麒敏：我们每年气候变化领域的公共资金投入大约是4700亿元左右，与3.5万亿元有非常大的差距，需要社会资本来补充。
最近生态环境部、国家发改委和央行、银保监会，证监会联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，就是希望未来能够形成一套跟碳达峰、碳中和相适应的投融资体系。国家之前推绿色金融，这几年有很好的发展，未来可能还需要做更多的政策配置、市场化改革，包括定价机制、资产评估、信息披露、风险管控、金融监管、货币政策、标准体系以及金融科技应用等。
资金缺口的背后，实际上是政策缺口。气候变化领域的投资一般有个特征，周期相对比较长，受政策风险的影响较大。所以，政策的稳定性，对未来的预期，市场的信号，这些都非常重要，需要一套组合拳，才能更好地撬动社会资本投入到这个领域。
《21世纪》：最近已经有了一系列绿色低碳政策出台，你对更进一步的政策组合拳预期是什么？
柴麒敏：近期有关碳达峰、碳中和的国家政策文件频出，包括《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》、《碳排放权交易管理办法（试行）》、《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等。
从预期来看，各个政策口可能还会密集地出台相关政策，比如从能源、产业、交通、建筑等领域，最终可能是一个多维的结构，形成越来越成熟的政策体系，支撑绿色低碳发展。
还有一点值得注意的是，无论是欧盟或者美国实现碳达峰，有一个因素在于它们通过全球产业分工，把高排放产业转移到了发展中国家。但中国强调产业链、供应链的安全，强调制造业的重要性，经济发展不能空心化，这就要求，不能单纯依靠产业转移来实现碳达峰和碳中和，更多需要从科技创新、制度创新这两个方面去挖掘潜力。
中国如果真的能走出这样的一条新发展路径，对很多发展中国家来说将是非常好的借鉴，这也将成为中国对全人类的贡献。
（作者：南方财经全媒体集团全国两会报道组,王帆 编辑：李博）