详解数字经济发展各项问题。
数字经济正成为引领未来经济高质量发展的新引擎。刚刚过去的全国两会上，数字经济成为关注焦点。
提升数据要素价值、完善当前立法、构建数据法律体系……全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明带来了多份提案。
在提案基础上，连玉明接受21世纪经济报道专访时，分享了更多数字经济发展与立法的关键。
谈及发展，他谈到5G如何为数据赋能，建议加快数据确权，完善数据交易；完善监管，他认为应强化数据反垄断立法，新增超级平台、算法垄断、歧视操纵、数据主权等条款；增强国际竞争力，他提及如何将域外立法经验本土化，抢占数字治理国际话语权。
重视数字经济贡献率
《21世纪》：你提到，数字经济贡献率可作为经济高质量发展的主指标，若此举实现，将给我国数字经济带来什么样的变化？
连玉明：改革开放以来，我们始终把GDP增长率作为经济高速增长的主指标。从经济高速度增长到经济高质量发展，再把GDP增长率作为主指标显然是不合适的。
什么指标可以替代GDP增长率，进而成为经济高质量发展的主指标？我认为，数字经济贡献率应当成为较好的选择。数字经济作为发展最快、创新最活跃、辐射最广的经济活动，正成为全球经济复苏和增长的新动力，也正在成为引领未来经济高质量发展的新引擎。
把数字经济贡献率作为经济高质量发展的主指标，一是让新发展理念这根“指挥棒”真正发挥更加鲜明的导向作用，表明大力发展数字经济的巨大决心和期待；二是让高质量发展这盏“红绿灯”真正亮起来，牢固树立正确政绩观，保持定力、久久为功，以数字化转型促进数字经济发展，推动数字经济从创新链到产业链再到价值链的跃升。
《21世纪》：今年的政府工作报告提到了加大5G网络建设力度，你认为未来5G将如何发展将数据资源转化为财富，为数据赋能？
连玉明：对数据的利用已成为财富增长的重要来源，对数权的保护已成为数字文明的重要象征。作为新基建之首，5G是极具代表性、颠覆性和引领性的技术，是支撑未来经济社会发展的战略资源和基础设施，是一场影响未来人类社会的革命性变革。
5G是数据高速流动的通道，决定了国家竞争的未来，也决定了谁更有能力把数据变成财富。让数据转化为财富，关键在于数据的应用场景和数据的技术能力。
我国有世界上最大规模的应用场景，这也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环新发展格局的重要支撑。为数据赋能，一方面，要加快以5G为代表的数字新基建建设力度，释放数据要素价值；另一方面，要在后发地区和乡村振兴中超前谋划和优先布局乡村数字基础设施，加快推进数字乡村建设，弥合城乡“数字鸿沟”。
加快数据确权
《21世纪》：2020年中央提出加快培育数据要素市场，据你观察，目前我国在数据交易方面还存在哪些问题？
连玉明：数据交易是促进数据要素市场流通的基本方式。尽管政府、行业、企业均已开始涉足数据交易市场，但当前数据交易尚面临诸多困境与难题。
从监管、规则、市场三类交易核心要素看，数据交易面临的主要问题包括以下方面。
一是数据权属界定不清。大量数据被超级平台占有，数据在生产、收集、流通、使用等过程中的产权归属难以界定；
二是数据定价机制不畅。数据资产价值评估困难，数据要产生经济效益要以数据资产的合理定价为前提，数据资产的定价取决于特定场景，目前尚不存在客观、统一的定价依据和标准；
三是数据共享程度不高。掌握海量数据的数据主体共享意愿不强，“数据割据”“数据孤岛”现象大量存在，数据开放总量偏低、结构化程度低、数据质量低；
四是数据交易环境不优。在监管措施不到位、配套法律不健全、技术链条不完善情况下，很多数据交易行为仍处于灰色地带，产权争议、监管缺失、安全风险等问题令数据供需双方望而却步。
《21世纪》：你提到数据赋权，首先必须明确的就是数据的权属，进而才可能确定数据权利、数据利用和数据保护的法律规范。在你看来，明确数据权属的难点有哪些？
连玉明：数据确权是数字时代最大的变革，也是全世界在推进数据要素市场化改革过程中面临的共同难题，其核心在于产业发展与权利保护的平衡。
数据要素的确权涉及市场、技术、法律、安全等多个方面，具有一定的复杂性，但其对于数据资产的厘清、数据资源的配置至关重要。数据确权在权属分离、价值评估等方面存在不少难点，我国尚未形成科学合理的数据定价机制、数据产权框架和数据确权模式。
为此，建议加快数据确权研究和影响评估，在国家层面进行全局统筹，成立独立的数据监管机构，建立数据共享交换利益补偿机制，综合运用法律、技术和必要的行政手段，确保数据保护、利用与安全并重。
《21世纪》：对于政府而言，应当从哪些方面提升政府公共数据资源的治理能力？
连玉明：从全球范围看，加快公共数据开放共享已成为必然趋势。政府部门掌握的公共数据占全社会数据总量的80%以上，但基本处于“沉睡”状态。
公共数据资源开放共享是数据治理能力与治理体系建设的突破口。当前，公共数据资源开放共享仍存在“不愿”“不敢”“不会”等问题，政府公共数据效能并有没有得到发挥。
为此，我建议从国家层面先制定公共数据开放条例，界定公共数据开放内容、范围、程序等。此外，从明确公共数据责任边界、强化公共数据质量管理、推进公共数据资源契约式开放、构建公共数据安全保障体系等方面发力，推动公共数据资源社会化共享，还数于民，真正让数据取之于民、用之于民、造福于民。
强化数据反垄断立法
《21世纪》：你认为当前《数据安全法（草案）》和《个人信息保护法（草案）》有什么不足？
连玉明：应当完善对数据、数据权和信息、信息权的界定规范。《民法典》对隐私、信息、数据并未明确界定，而《个人信息保护法（草案）》独创“个人信息权益”概念，与《民法典》上“个人信息”的表述不一致。
因此，我建议进一步规范统一立法术语，完善立法技术和语言，建构数据法律核心术语体系，明确核心权利范畴，使整个数据法律体系内各个术语表述一致、完整和准确。
同时，在《个人信息保护法》中应完善被遗忘权的法律规定，特别是明确区块链技术框架下被遗忘权的法律保护。建立个人信息分类分级制度，明确哪些信息必须删除、禁止删除或延期删除，明确被遗忘权的例外情形，明确删除权、被遗忘权等的法律定义和实现方式。
在《数据安全法》和《个人信息保护法》中，应设立或指定专门机构设立数据和个人信息保护监管机构。建议网信部门统一负责数据安全和个人信息保护的监管工作，国安机关负责特殊领域的数据安全，有效治理电信诈骗、数据垄断、数据犯罪等问题。
《21世纪》：你建议《数据安全法》进一步强化数据反垄断，目前我国在反垄断监管方面存在哪些短板，需要《数据安全法》补足？
连玉明：当前，数字企业竞争已呈现“内卷化”格局，平台二选一、独家交易权、数据拒接入、大数据杀熟等涉嫌垄断的问题与日俱增。
数据垄断正在成为一些超级平台的特权，超级平台凭借数据先发优势操纵市场、控制社会，甚至威胁政经安全、数据安全和国家主权。但《反垄断法》与《反不正当竞争法》目前未对平台企业起到震慑作用，反垄断配套法规也没有得到有效落实，反垄断执法经验和手段不足，反垄断监管工具亟待创新。
《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》的发布打响了强化反垄断的第一枪。这第二枪，就是立法要跟上，加快推动《反垄断法》修法进程，在《数据安全法》中增加数据反垄断和防止资本无序扩张条款。
重点考虑新增超级平台、算法垄断、歧视操纵、数据主权、域外效力等规制条款。提升数据反垄断执法机构级别，进一步增强数据反垄断执法机构的独立性和专业性，提高数据掌控能力、数据安全能力、数据治理能力。
《21世纪》：你提到，我国应加快数字领域立法且必须具有一定前瞻性、适度超前性，防止“一出台就过时”。你认为，《数据安全法》和《个人信息保护法》的前瞻性和超前性应当体现在哪些方面？
连玉明：客观来说，全球数据和个人信息保护立法和修法工作总体上仍滞后于数字经济发展，滞后于数字时代转型，滞后于数字文明进步，这种滞后性在科技发展一日千里的今天体现得更加淋漓尽致。长期以来，中国都是国际数据规则的学习者、适应者和遵循者。为此，我们有必要开展广泛而深入的理论创新和立法探索，加强国际数据治理政策储备和治理规则研究。
特别是，在《数据安全法》和《个人信息保护法》立法中要给未来数字科技发展留下足够的法律空间。一方面，立法要对数字化转型有深入的趋势研判，既要推动数字科技发展，又要防范潜在的各种风险。另一方面，立法要更加开放包容，既要尽量避免与国际通用规则相抵触，又要给其他规则的出现和使用留下接口。
抢占数字治理国际话语权
《21世纪》：你在两份提案中都提到了“数权法”立法，它的意义是什么？《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》应如何与其配套构建“1+3+N”数据法律体系？
连玉明：2017年3月，我首次提出了“数权法”的概念，2018年12月至今出版了三部数权法理论专著。数权法的意义，在于为数字文明时代提供一种制度性公共产品，是中西法治理念的系统集成，完善全球治理的规则共制。
《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》之间的关系与衔接，是当前各界争论的焦点问题。为此，我建议，在将数据保护纳入宪法基础上，构建一个“1+3+N”的数据法律体系。
“1”即一部数字领域基本法，把“数权法”作为数字领域上位法；“3”即三部数据领域单行法，在《网络安全法》基础上加快出台《数据安全法》《个人信息保护法》；“N”即是数据领域若干配套法规制度，进一步细化各项规则体系，增强可操作性和可执行性。
我们应该建立一个以宪法为保护根基，以专门性法律为保护根据，以其他法律规范为辅助的规范体系，从而形成立体式的数据法律体系。以“数权法”为突破口加强数字技术领域立法，并以法典化的方式提高数据法律的体系化程度。
《21世纪》：你认为我们要积极借鉴域外哪些立法经验？这些经验如何本土化？
连玉明：当前，全球已有140余个国家和国际组织制定了数据保护方面的法规，数据保护专项立法已成为国际惯例。在大数据、区块链、人工智能等技术兴起之下，域外数据保护法已进入新一轮修法阶段。域外数据立法理论与实践正在走向成熟，我国在此方面的系统引进尚处起步阶段。
为此，我建议组织相关机构大规模翻译域外数据法律文书，在此基础上对相关条款进行溯源、比照和分析，取其精华融入到中国特色数权制度之中，增强立法的包容性、国际性。
同时，坚持中国特色与国际规则、国际思维与国际协调相衔接，充分考虑国内法与国际规则、国际协议和国际惯例的合规情况，做好国际法框架下的争端评估和诉讼预案。建立体现中国特色、接轨国际规则的数据制度规则体系，进一步提升数字竞争能力、数字监管能力和风险防控能力，抢占全球数字治理规则制定权与国际话语权。
《21世纪》：当前，数据已然成为增强国际竞争力的关键之一。你多次提到，应提升我国在大数据领域的国际话语权，我们未来应该从哪几方面着手？
连玉明：自20世纪80年代以来，欧美各国都在不遗余力地向全球推行各自的个人数据保护政策，并开始影响和输出数据保护规则。这说明，在数字时代谁首先实现了对数据的有效治理，谁就掌握了信息全球化的主动权和话语权。
2016年10月，中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时，习近平总书记提出了“加快提升我国对网络空间的国际话语权和规则制定权”的要求。这应该说，为我国法治建设指明了新方向。
我们要尽快明确网络空间法治建设的重点和主要任务，提高数字法治建设的全面性和系统性，同时继续做好大数据领域的国际标准化工作。在完善数据法律体系建设中，形成具有主导性的数权规制国际话语权。
（作者：张雅婷,实习生郭美婷 编辑：曹金良）