政府杠杆率如何降？重点指向压降整体债务规模，化解地方政府隐性债务

国务院3月15日召开常务会议，确定政府工作报告重点任务分工，要求扎实有力抓好落实，推动经济稳中加固、行稳致远。其中一个措施为抓紧已确定的财政、金融、就业等宏观政策落实。保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低。

今年的政府工作报告指出，把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。对比而言，此次国常会增加提出“政府杠杆率要有所降低”的要求。

经济学界一般用债务余额/GDP衡量杠杆率。21世纪经济报道记者采访了解到，今年不发行特别国债、财政赤字率和专项债新增额度下降已是降杠杆的方式。但考虑到今年法定政府债务余额增速仍可能高于名义GDP增速，法定政府债务杠杆率还可能略有上升，政府杠杆率降低可能指向地方政府隐性债务化解。而此前几年，降杠杆的重点是降低企业部门杠杆。

“政府杠杆一定要区分中央政府杠杆、地方政府杠杆，去杠杆应该是地方政府去杠杆。国际比较来看，中央政府杠杆率相对较低，中央政府应该适度加杠杆。” 中国社会科学院金融研究所所长、国家金融与发展实验室主任张晓晶对21世纪经济报道记者表示。近年来，张晓晶及其团队按季度连续发布中国宏观杠杆率报告。

从企业降杠杆到政府降杠杆

国家金融与发展实验室此前发布的报告（以下简称“报告”）显示，2020年全年宏观杠杆率共上升23.6个百分点，从2019年末的246.5%增至270.1%。分部门看，企业部门杠杆率上升了10.4个百分点，政府部门杠杆率上升了7.1个百分点，居民部门杠杆率上升了6.1个百分点。

“为应对疫情冲击，2020年我国宏观杠杆率快速攀升。” 张晓晶表示，“今年财政、货币政策逐步正常化，同时受基数影响名义GDP增速较高，全年宏观杠杆率预计与上年持平甚至略有下降。今年政府债务的扩张力度有所减弱，这有助于政府杠杆率的稳定，但并不意味着政府的支持力度降低。”

张晓晶进一步表示，未来看既要保持杠杆率的基本稳定，又要充分发挥杠杆率对增长的支撑作用，必须在结构上做文章。具体而言，企业部门去杠杆，主要是国有企业去杠杆；居民部门稳杠杆，尤其需要通过房地产的基本稳定促进居民杠杆率的基本稳定；中央政府继续加杠杆，部分接替地方政府的隐性债务扩张。

政府杠杆方面，报告数据显示，2020年政府部门杠杆率从2019年末的38.5%增长至45.6%，增幅达7.1个百分点，高于1998年亚洲金融危机期间5.5个百分点的增幅，也高于2009年全球金融危机期间5.8个百分点的增幅，达到有杠杆率数据统计以来的历史最高水平。 

其中，中央政府杠杆率上升了3.1个百分点，从2019年末的16.9%增至20.0%；地方政府杠杆率上升了4.0个百分点，从2019年末的21.6%增至25.6%。

去年政府部门杠杆大幅增加主要因为政府债券发行规模放量，地方债和国债（含特别国债）新增发行规模超过8万亿。与此同时，一些风险苗头也已出现，比如地方政府法定政府债务率已逼近警戒线，地方专项债余额已超过政府性基金收入。

在去年底的财政工作会议会上，财政部部长刘昆表示，2021年积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。此次国常会则明确提出“政府杠杆率要有所降低”的要求。

“政府加杠杆是逆周期调节的重要方式，一般经济下行的时候政府加杠杆，去年的时候就是如此。但今年经济形势好转，政府部门可以适当降杠杆。” 中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示。

“过去几年去杠杆的重点一直是降低企业部门杠杆率。单独强调降低政府杠杆率尚属首次，降低政府杠杆率的重点可能在于循序渐进压降整体债务规模。”中信证券首席固收分析师明明表示。

抓实隐性债务化解

在市场人士看来，今年不发行特别国债、财政赤字率和专项债新增额度下降都是降杠杆的方式。其中，财政赤字率降至3.2%；专项债新增额度降低1000亿至3.65万亿，这成为自2015年全面推行地方债发行以来的首次回落。

预算报告解释称，（赤字率确定为3.2%）这样安排，既体现了财政政策的积极取向，又释放出我国不搞“大水漫灌”式强刺激、推动高质量发展的明确信号，并为今后应对新的风险挑战留出政策空间；专项债减少主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

另据预算报告，截至2020年末法定政府债务余额为46.6万亿，而今年新增政府债券发行规模为7.38万亿（其中新增国债2.75万亿，新增地方一般债0.83万亿，新增地方专项债3.65万亿，去年结转的中小银行专项债0.15万亿），相比去年末政府债务余额增长15.8%。而市场预计今年名义GDP增速为10%左右，如果不考虑通过其他方式偿还法定政府债务的因素，今年法定政府债务杠杆率仍可能略有上升。

对此，有分析认为政府杠杆率降低可能指向地方政府隐性债务化解。赵全厚表示，地方政府隐性债务主要统计在企业债务中，但有的不一定统计在企业债务中，比如PPP、政府购买服务、政府投资基金等形成的财政支出，因此隐性债务如期化解也可以视为降低政府杠杆率的举措。

广义看，地方债主要包括法定政府债务及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务。隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。一些市场机构测算，隐性债务规模大约在40万亿左右。

记者根据各地预算报告梳理发现，浙江、四川、山西、甘肃4省份完成2020年隐性债务化解任务，宁夏、河北、内蒙古、江苏、江西、广西、河南、新疆8省份超额完成化债任务，其中河南、河北、宁夏连续3年超额完成化债任务。

但形势依然严峻。江西省财政厅称，政府法定债务逐渐进入偿还高峰期，存量隐性债务化解难度加大，财政运行仍将处于“紧平衡”状态；甘肃省财政厅指出，省级及部分市县政府法定债务指标逼近警戒区间，举债空间收紧，一些市县偿债压力大。

去年底的中央经济工作会议提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”后，诸多地方将其作为今年重点工作。其原因可能在于，表面上新一轮的隐性债务化解工作按照任务节奏圆满完成，但是部分化解的隐性债务仍然由地方政府在兜底，变得更加隐蔽和复杂。

“降低政府杠杆率，主要还是降低分子上的债务规模，比如通过财政收入偿债、通过REITs等方式盘活存量资产”，赵全厚表示，“之前很多专项债投向了有现金流的项目比如高速公路项目，可以把专项债形成的资产通过基础设施REITs的方式盘活，这甚至可以降低法定地方政府债务规模。”

张晓晶表示，杠杆问题背后有着深层的体制原因，即公共部门以更快的速度扩张（典型的是国企与融资平台），其债务占比越来越高。因此去杠杆就需要在改革上做文章，比如取消隐性担保、硬化预算约束、纠正金融机构的所有制偏好等。

（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）