深圳原副市长唐杰团队：防止城中村通过更新改造大量纳入商品房体系

4月12日，中国（深圳）综合开发研究院与哈工大（深圳）联合举行“高质量发展与深圳空间治理创新”研讨会，会议还发布了由哈工大（深圳）研究团队完成的《深圳生长：土地与城市更新》一书。

纵观深圳的土地制度改革历程，深圳率先探索了包括首次有偿转让国有土地使用权、建成全国首个商品房小区、最早完成全市域城市化等一系列改革创新。

《深圳生长：土地与城市更新》一书的核心之一，聚焦于深圳的合法外建筑。早年间，在深圳的全市域城市化过程中，征（转）地的统一赔偿标准无法满足原村民对于土地增值的预期，加上部分土地补偿返还手续不健全等因素，构成了原村集体和原村民利用应征（转）未征（转）土地不断抢建的现象，出现了大量“法外用地”，在相当长时间内伴随着快速城市化过程不断蔓延。最高峰时期，法外用地总规模达到300多平方公里，超过全市建设用地的30%。

一方面，通过城市更新，一些合法外建筑得以确权、再开发，另一方面，它们所提供的城市低成本空间，也成为了深圳城市发展历程中不可或缺的因素。

如今，在深圳的高房价背景下，上述研讨会的与会学者、专家呼吁应综合评判深圳合法外建筑存在的意义。

合法外建筑从蔓延到平缓，再到减量

1992年，深圳在原特区内进行的“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地，将关内原农民全部一次性转为城市居民，2004年原特区外进行“统转”，至此深圳形成了全市域100%城市化的特征。

《深圳生长：土地与城市更新》一书的作者之一、哈工大（深圳）经管学院博士张致鹏总结，1992年的“统征”，给整个特区内提供了足够的土地储备进行进一步的开发，同时促进了原集体组织和股份公司的转型，通过股份公司土地入股和分配就业等一系列方式充分参与了整体的城市化进程。2004年的“统转”与1992年是一样的，只是范围在原特区外。

“但随之而来的，大量土地在极短时间内统征、统转，没有完成相对应的手续，土地上面的建筑部分仍然属于村集体，产生了实际产权与法律产权相互矛盾的结果，也就是大家熟知的城中村。”张致鹏称。

他进一步介绍，2004年，深圳的合法外建筑存量是2亿平方米左右，相当于当时全市建筑面积的49%。直到2014年之后，这一比例才开始降低，到2016年，出现了新增违建的零增长和存量违建的负增长。

哈工大（深圳）经管学院教授、深圳原副市长唐杰是上述《深圳生长：土地与城市更新》的另一位作者。他表示，“什么时候深圳的新增违法建筑停止了呢？大量的违法建筑补偿标准贴近市场了，违建就停止了。”

违法建筑往往对应着“非正规经济”。北京大学国家发展研究院教授李力行指出，非正规经济基本有如下特点：处于边缘地带，吸纳了大量的灵活就业，常常利用非正规的金融方式进行融资，典型的工作场所包括路边摊、城中村、违法建筑等这一类地点，包括家庭作坊、夜间经济、占道摆摊，乃至村镇建立的小工业区。

“非正规经济的弹性巨大，如果对其进行打压，往往会转入地下，吸纳就业人口变少。相反如果采用容忍、扶持的态度，帮扶这些非正规经济，它们可能繁荣发展，吸纳更多的就业，获得更多的收入。同时，非正规经济往往是创新的源泉，里面孕育了许多伟大的企业家和伟大的企业。”李力行说。

他继而指出，国际经验以及经济学研究表明，非正规经济有其发展规律，它会进行转变，随着经济发展，一部分非正规经济会转变为正规经济，并且迸发出新的经济增长点。而深圳的合法外建筑从蔓延到平缓再到减量，说明深圳的发展已经体现出了非正规经济的转变，承载非正规经济用地和建筑体量的占比出现了变化。

维持“租售并举”的房屋供给结构

由深圳的土地改革历程不难看出，大量的合法外建筑有客观的历史背景。

清华大学社会科学学院教授蔡继明指出，深圳这些年针对合法外建筑采取的措施是值得称道的，主要有两点，一是承认历史，作出妥协，并不是将所谓的法外建筑“一锅端”，全部拆除；二是引入市场机制，尤其是在处理城中村问题方面，通过城市更新等一系列措施，为全国的改革开拓了很好的道路。

张致鹏也表示，通过城市更新的手段，把原本拥有非合法用地的部分通过一定比例的形式，一是纳入政府的土地储备，一是进行确权后再开发，这样就盘活了原有的法外用地，也可以进一步提高土地利用效率。

张致鹏将法外用地对应的非规范土地市场，与国有土地市场称为“两个市场”，二者相对分离，而又相互影响。

某种程度上，在商品房市场之外，深圳的城中村住房通过出租，长时间发挥着低价、保障性住房的作用，共同支撑了深圳人口的多样化需求。

一方面，城市更新能够起到给合法外建筑确权的作用，并提高土地利用效率，但城市更新的规模和节奏如何把握？它对低成本空间造成的挤压又需要如何应对？

深圳城市规划设计院常务副院长黄卫东指出，“我们呼吁了十多年，城中村不能再随便拆了。”

张致鹏也在上述新书中提出了一些建议，包括保留并继续完善“两个市场”的基本结构，要防止合法外建筑通过更新改造大量纳入商品房销售体系，维持“租售并举”的城市房屋供给结构。

此外，张致鹏还指出，针对居住用地，要进一步提高保障住房比例，完善住房“双轨制”，要进一步完善住房规划体系，促进保障性住房供应的可持续性。

当前，深圳正在加大保障性住房、人才住房的供应力度，将可能对城中村住房的功能起到逐渐替代的作用。

此外，关于深圳的高房价，唐杰谈及了预期的问题，他指出，房价越高，可能房价的预期也随之越高，形成泡沫的累积向上。深圳的二手房指导价本质上是希望改变预期，但如何持续、有效地改变预期，这很重要。

黄卫东则指出，高房价预期的代价是什么呢？可能是最具创新能力的年轻人不来了。城市是有生态的，舒适的、便利的、以人为本的、让人感到幸福的才能可持续，而不是让人始终处于经济高压之下。人口一旦大规模迁移出去的话，我们所有的经济活动可能都会出现大的问题，所以，我们需要形成“城市意识”的觉醒，这个过程是靠所有社会群体来完成的。

（作者：王帆 编辑：李博）

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