碳达峰行动方案的上海路径

【摘要】

上海地处东南沿海和长江入海口的交界处，有明显的区位优势，已基本建成国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，对国际具有强大的经济辐射力和影响力。上海的城市功能也趋于完善，在这样的城市“型格”基础上，“碳达峰”行动方案的设计必然有符合上海国际大都市发展的个性化路径属性，能够更进一步促进上海深入高水平制度发展与经济循环发展。本文将从意识提高、职责分工、规则优化、考核标准这四个方面来畅想碳达峰行动方案的上海路径。

一、意识提高 ，与时俱进

碳达峰是我国对国际社会关于气候问题治理的庄严承诺，已被列为国家气候问题工作战略，我国已经制定一系列的法规文件，将碳达峰列入政府工作重要任务。碳达峰的工作行动安排必然下沉到社会生产与消费两大部门，涉及各行各业，是举全国人民合力的大行动、大任务。上海具有高度融合的城市精神与深厚的城市文化底蕴，环保意识和理念一直具有较好的城市意识基础，在碳达峰行动方案的设定上，应当充分挖掘大众在环境能源问题上的意识潜力，唤起各行各业的“环保觉知”，主动将生产、生活的各个方面，各个环节与实现“碳达峰”目标有机结合起来，核心是“主动”，手段是政府宣传、激励计划、典型树立。在这方面，上海是有成功先例的，那就是全民倡导“垃圾分类”的城市行动，目前，“垃圾分类”已深入人心，并已经养成为人民群众的普遍意识觉醒，成为既定的生活习惯，深深地根植于心。

环保意识提高的全民构建与深挖原因在于，能源环保问题是社会性、公众性的问题，需要集众智成合力，是一种具有集群效应的社会行为范式。社会学心理学表明，但凡行动已然具备充足的动机。碳达峰行动不单单是一项政治任务，更是人类造福工程，其重要性与宏观应用性不亚于目前社会生活中的任何一项大型工程。在碳达峰行动方案过程中，市场经济模式必然会显化具体行动方案与投资模式，此时，信念传播与范式转移有效指引了行动与投资。

一个蓬勃发展的公民社会根植于民众的习惯、习俗和道德品行。而这些特征只能通过有意识的政治行动来间接改变，抑或是通过提高文化意识和对文化的尊重来滋养。（《社会美德与创造经济繁荣》第4页-第5页）在宣传导向方面，政府的相关方案应当有助于“解惑”，让大家明白，哪怕稍稍做出一点改变，经济和环境层面就可能会出现巨大的转机。因为，对于现有的基础设施、产品与原材料，人们仍有巨大的机会在利用过程中获得更大的经济价值。要迅速摆脱损耗性的工业模式，存在一个主要障碍——人类的想象力。从前在人们的想象中，煤炭发电比太阳能发电成本更低，燃油汽车比电动汽车性能更好，原生材料比循环材料更加便宜。但是，随着传统模式与新兴模式的差距缩小，人们设想的未来也应该存在一个独特的临界点了。经济增长确实也让人类付出了一定的健康与环境代价，但是每次代价过高的时候，人类总能够及时找到弥补的方法。政府的主导舆论可以尝试以未来的视角看待今天，反思当下的模式，我们做得还不够的情况，一一列举、循序渐进。例如从技术变革方面来看，通常技术变革将提供释放民众的普遍意见的机会。客观上来说，大家的意见是普遍的意见；即所有能够理性地认识所处情境的人的一致意见。政府机构在意识培育过程中，自身的观念转变也十分重要，环境经济学家观点认为“在手握决定权的人士中，很多人的心态并未转变，很有可能因为他们固执己见，人类会失去未来二三十年的关键变革机遇。”对于碳达峰相关的环境发展措施的判断其形式本身应当是社会的。应当明确，在减缓气候变暖、发展清洁能源方面，不同利益相关者、既得利益机构、范本案例等因素的积极交互作用，最终带来了新突破。

二、职责落实，风险自担

2030碳达峰的任务目标近在眼前，时间紧任务重，但要求任务实现的精确度和专区恶行高。在该目标的实现进程中，政府应当关注机构职责分工与监管责任失当预防的问题。同时，政府要承担起企业家与创新者的“角色”。因为，改革实践证明，多重社会经济发展的大突破都有赖于国家层面高瞻远瞩的“创新体系”。未来的转变提供了更多此类机会，也会带来更多的突破以及开拓出更广阔的新市场。在机会出现的时刻，机构职责会更加下沉，多重的监管风险也会同时出现。碳达峰目标对于组织体庞大的政府机构而言是“新生事物”，对于新任务新阶段的实践安排与职责分工、职责落实、职责风险预防机制，是政府应当面对也是提现施政能力的关键环节。

各机构职责分工主要指政府组织机构体内部各部、处、室对“碳达峰”任务应当承担的分解目标和目标实现周期、实现效果的分配。建议上海市应当考虑城市产业布局、功能特性、能源结构等方面，作出符合各区域、各政府类别条线的具体安排。在此过程中明确碳达峰的“奖惩机制”，对于碳达峰实现较早效果范围好的部门，施以“人员评优、考核加分、晋升优先、下一年度部门预算申报额度上调”等鼓励，对于碳达峰落实绩效差远不可能达峰的部门，施以“警告、整改”，确实无法达峰将施以“下一年度预算缩减、追究行政负责人责任、部门人员考评集体降格”等方式。激励机制落实于职责分工中，将是碳达峰上海路径的鲜明特点。

至于监管风险，即政府在对相应管辖区域及受管辖主体的碳达峰行动效果未实现而应当承担的一定监管责任的风险。由于碳达峰任务目标是动态演进实现的过程，政府要定期排摸跟踪相关主体的碳达峰从“规划”到“落实”环节的实效，设立管理阶段性预警名单。如果被管辖主体确因主观努力、守法考评合格后仍然无法达到碳达峰要求，那么政府应当设置相应的“隔离防火墙”机制，合理减少或者不予承担政府责任，以司法途径未核心路径，追究相关主体的法律责任。

三、规则实用 ， 立竿见影

现有的范式就陷入了危机，对于新范式的寻求自然由此萌生。碳达峰任务就是非常直接的“危机解决”模式体现，政府的行动路径应当与这一任务原生动力相一致。在“气候与能源”的政治讨论中，之后的法律法规、税收政策、公私合作以及公共投资都需要进行改革，形成上升的循环。当前正在进行的技术变革如果得到合理应用，将会提供强大的推动力，如何使技术变革保持在较为稳定的成长期内并可持续成长，制度的性质和作用就在此体现。例如，采掘行业透明度行动计划（EITI）旨在提高自然资源领域的透明度，其包含的问责制已经大大改变了全球采矿业的规则，为了弥补政策缺位，业主应该先创造材料库，建立高效的再生系统，就像他们之前建立低碳能源系统的工作一样，虽然这需要多年的工作过程。碳达峰任务实现的过程中需要技术推动，技术创新和产品应用型转化都需要完善的制度体系构建和储备。针对新的市场模式和实用性规则，分层级是最好的制度选择。技术变革又似乎是为经济模式中的制度系统转型量身定制的。规则构建和更新方面，实现碳达峰目标的上海路径，其规则体系应当包括：曝光资源使用状况、检测生态系统健康、共享资产与产品以及追踪材料的循环使用。在行政执法权充分行使之外，技术变革的保障规则也提供释放民众意愿与想法的渠道，将社会群体汇集在一起，传播全新的碳达峰实现范式，为建立生态经济模式奠定基础。碳达峰路径的技术保障规则也充分体现了上海市政府注重技术与知识产权等产权保护的政策倾斜。

清洁能源转型在经济层面上也成为可行选择。气候变化对金融领域也产生了显著影响，这一现象成了家喻户晓的话题。实现碳达峰目标，资本投入也是绕不开的话题，政府公共财政以外，应当鼓励多元资本流入碳达峰实现行动计划。从国外实例看，世界经济论坛、艾伦·麦克阿瑟基金会以及麦肯锡商业与环境中心携手建立了“主流计划”联盟，共同推动循环性产品与服务的主流化。全球80家规模最大的养老基金与主权财富基金成立了“P80组织”，就可持续性投资达成长期行动战略计划。上海的碳达峰目标融资方案也可以以此方式进行多元资本整合，提供技术支持、落实与碳达峰有关的经费构建。当然，由于中央号召，各地方不得为实现碳达峰而集中新设高排放高污染项目，因此，碳达峰的设施采购和技术积累所需要的经费必然设定相应机制，不得流向前述项目方向。另外，实现碳达峰目标的规则保障体系中，合作模式与公众参与度也是政府应该考量的维度，在这些方面应当构建能够明确主体权利义务的规则。社会合作模式值得借鉴。社会合作社形式的益处在于能让所有用户参与其中，而且这种形式在碳达峰项目服务价格难以确定的不完全竞争市场上也能够奏效。非营利组织更加专业化，更具影响力。此类组织能够整合资源、开发可靠的战略。在欧洲，社会责任投资（投资决策中融入环境、社会、公司治理方面的考量）已经占接投资以及资产管理行业投资的10%，而且此类投资自2009年以来年的增长率超过了30%。欧盟“地平线2020基金”中有240亿欧元的资金将用于循环经济项目。有学者认为，通过环境治理项目的投资行动，可以窥知“新资本主义者走入了新的发展阶段，不是道德观变了，而是眼界变了。”

四、考核主体，评价标准

碳达峰的目标任务不久以后将逐步下降到各级机关、各类市场主体甚至自然人。在此过程中，行政绩效和企业社会责任指标将贡献碳达峰的具体“成绩单”。考核主体在政府机构层面应当按照行政组织法相关层级规定来进行，而各类市场主体、社会主体的考核则不单单要发挥各级政府行政管理部门的执法力量、更要融合社会组织、行业协会或者基层组织派出机关的授权组织进行落实。明确的“考核主体与被考核主体一一对应”、“考核评价机制公平公正合理”、“考核负责主体全过程管理”、严格“考核主体回避制度”。通过编制一张有效的“权利义务”“职责权力”的网，将各类主体构建在碳达峰规则体系中，实现“链条化”“透明度”管理。在规则更新、制度创新、法治文明建设方面，上海已经走在全国前列，相信碳达峰的考核评价机制，上海路径一定具有“明确、清晰、科学、规范”几大固有特点。上海城市的法治文化程度与文明程度将为碳达峰目标实现的考评制度路径进行“背书”。

综上，是对上海实现碳达峰目标的路径特点进行系统性概括，在此基础上望能够为下一步的规则落实增添一些战略上的准备。同时，作者也愿意持续跟进碳达峰行动方案的上海路径实现阶段，为该主题作出一些研究贡献，并为任务的实体推进，持续性地“建言献策”。

（作者：管晓薇 ）

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