财长刘昆：强化与金融系统协同配合，对隐性债务实行穿透式监管

5月6日，财政部长刘昆发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》的文章指出，近年来，财政部门坚持底线思维，扎实做好地方政府债务等风险防范工作，政府部门宏观杠杆率显著低于全球和发达经济体平均水平，财政状况总体是健康的。

刘昆表示，下一步，要牢固树立总体国家安全观，强化风险意识，加强研究预判，平衡好促发展和防风险的关系，继续抓好存量风险化解和增量风险防范，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

隐性债务风险防范化解方面，刘昆表示，坚决遏制增量，落实地方政府不得以任何形式增加隐性债务的要求，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。积极稳妥化解存量，强化与金融系统协同配合，对隐性债务实行穿透式监管，加强对化债情况审计核查，确保数据真实可靠、化债工作扎实推进。

其中，穿透式监管的表述引起关注。早在2018年9月，原财政部湖南专员办监察专员肖翔撰写的《把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程》一文称，近年来，随着地方政府债务管理制度日趋完善，监管问责持续高压态势，地方政府违法违规融资举债方式更加隐蔽，花样不断翻新，实行穿透监管势在必行。

穿透式监管的目的在于刺穿表象发现背后真相，再根据真实关系及其实质内容，确定应当适用的法律并实施有效监管。对地方政府债务实施穿透式监管，就是穿透繁杂的各类举债主体、举债渠道、产品形式，掌握政府举债的实质和实际影响。

如何对地方政府债务进行穿透式监管？

肖翔认为，理论上可以对地方政府上马项目决策、融资、资金使用、偿还、追责全环节实行穿透式监管。而实际应用中，更多的可能是越过中间环节，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。

比如举借环节，实行穿透式监管，就是将债务举借环节按照关键要素分解，逐一考查每一行为的合规性。具体包括：

项目合规性，即核查项目手续是否完备，是否属于国家禁止建设范围，项目融资举债是否经过批准。

资本金合规性，即核实项目资本金是否到位，是否存在以债务资金作为项目资本金的情况；对资本金的核查，至少应穿透两层。

现金流合规性，即核实举债主体经营收入来源的合规性，分析来源于政府的补贴收入、代建收入、土地出让收入等是否符合政策规定，是否存在政府超越权限或虚构应付（收）账款合同、出具应收账款或代建收入确认函等方式配合融资平台等虚增主营业务收入情况。

担保方式合规性，即通过分析担保合同、抵押合同以及地方政府和金融机构的批准文件，核查是否存在地方政府及部门违规出具承诺函、安慰函等，是否承诺社会资本方的投资本金和保底收益，是否利用或虚构政府购买服务合同变相担保，是否承诺以预期土地收入作为还款来源，是否通过公立学校、公立医院等提供担保的情况。

信息披露合规性，即规范地方国有企业融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩的不适当信息披露。

再如偿还环节，实行穿透式监管，就是倒查还本付息资金来源，通过分析其合规性，以最终判定是否为隐性债务。

主要核查偿债资金是否为财政资金，相关程序是否符合预算法和地方政府债务管理相关规定的要求，是否存在为没有预算、没有协议向国有企业拨付资金的情况；分析地方政府年度利息支出与地方财政收入的比例，是否存在举债付息的情况；是否存在将企业债务推给政府偿还情况。

刘昆还表示，要健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

刘昆还提出，健全债务限额确定机制，充分考虑地方政府一般公共预算收入、政府性基金收入及项目收益，合理确定债务限额。完善以债务率为主的风险评估指标体系，强化风险评估预警结果应用。用好地方政府专项债券资金，根据经济社会发展和财政支出需要，合理把握债券发行节奏，推动各地做好项目储备，优先选择成熟度高的项目予以支持，充分利用信息化手段掌握项目资金使用和建设进度等情况，发现问题及时督促解决，避免债券资金沉淀闲置。

（作者：杨志锦 编辑：马春园）

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