林伯强专栏丨欧盟“碳边境调节税”真的可以减少碳排放？

林伯强（厦门大学中国能源政策研究院院长）

2020年，欧盟提出6000亿美元的绿色基金计划，以求实现之前宣布的《欧洲绿色协议》的目标，即到本世纪中叶实现“气候中和”。但是，这项协议同时也包含一份很有争议的政策，这一政策可能被证明比资助更有影响力，即要求在2023年前引入“碳边境调整机制”（carbon border adjustment mechanism）。简而言之，这一机制最简单的方式是对温室气体排放量超过欧盟制造商允许的进口产品征税。它可能适用于各种碳密集型行业，如水泥、玻璃、钢铁、化肥和化石燃料。征收碳边境税（carbon border tax）的逻辑似乎很简单，如果没有它，欧盟可以采取将污染性生产转移的方式减少排放，这将损害全球气候收益。征收碳边境税一方面对高碳产品污染征税，另一方面还可以保护欧洲制造商免受来自环境标准较低国家的产品的影响。

碳边境税可能是今后国际关系中难以避免的话题。2020年12月公布的“欧盟-美国全球变化新议程”愿景中，欧盟委员会敦促美国在碳交易、碳定价和碳税方面密切合作，借欧盟碳边境调整机制为“建立全球模板”。但是美国还没有做好准备。欧盟委员会预计将在2021年6月份公布其具体方案。拜登也倾向于支持在美国边境向未能履行气候和环境义务的国家收取类似的“碳调节费”（carbon adjustment fee），但在相关政策上还有很多准备工作要做。

中国承诺争取2060年前实现碳中和，也启动了全国碳排放市场，初期主要包括电力板块，将有利于今后的碳边境税对话。

一些学者认为碳边境税可能是比《巴黎协定》等国际条约更具有约束力的策略。比较正面的估计是，如果欧盟将中国、印度、日本或美国纳入这些规则下的贸易协议，代表世界总排放中的巨大份额，从而可能鼓励其他国家加大应对气候变化的努力。

美国和欧盟的温室气体排放量占世界总量的20%以上。目前难以评估碳边境税的政策后果，碳边境税将把欧盟变成一个如某些学者提出的“被自身政策孤立的低碳岛屿，还是不断扩大的低碳国家联系的中心”？

“碳边境调整机制”的归宿可能取决于欧盟如何设计税收。但这一切都建立在欧盟能够成功实施该政策的前提下，具体的谈判将会面临一系列法律、技术和社会公平方面的挑战。

首先，一些非欧盟国家可能会在世界贸易组织(WTO)内对这一提议提出异议。例如俄罗斯方面认为此类措施造成了不公平的贸易壁垒，俄罗斯经济发展部长称，欧盟在欧盟边境征收碳排放税的计划，将不符合世界贸易组织(WTO)的规定，这种碳调整机制的倡议，在本质上可能转变为新关税。

其次，为推行这一政策，欧盟还需要付出大量努力，找出可靠评估和核实不同国家不同公司生产的各种产品的碳足迹的方法。而且美国和欧盟的温室气体排放量占世界总量的20%以上，欧盟占了近四分之一的世界历史累积排放，而发展中国家累计污染更少，人均排放更低。碳边境税即使欧盟自认为合理，也将引起很大的争议。

再次，即使欧盟会通过其他手段来平衡，比如推迟或降低某些国家的税收，根据历史排放量计算，或通过旨在帮助贫穷国家摆脱化石燃料的其他投资来抵消成本。但可以预见的是，只要由欧盟单方面实施，就不可能真正做到“公平或公正”。

最后，如果由于欧盟无法找出可靠评估和核实不同国家不同公司生产的各种产品的碳足迹的方法和权威性评估，以及妥善解决碳排放公平问题，贸然征收碳边境税可能导致贸易战，助长逆全球化趋势。

越来越迫切的气候变化压力会导致更多激进的应对措施。无论如何，“碳边境调整机制”理论上是为了倒逼碳减排，以应对气候变化。但如果因为引起贸易纠纷而起不到这个作用，就必须慎思而行。贸易全球化导致了全球资源优化布置，各国通过贸易获得了巨大的经济利益，贸易政策虽带有政治因素，但主要还是经济利益。应对气候变化全球化也应该着眼全球低碳资源的优化布置，虽然也难免带有政治色彩，但主要是对人类生存发展和对后代的责任和应有的贡献，因此更需要对话和合作。

有效的气候变化应对必须是全球化应对，因为碳排放造成的影响不分排放地点，而且碳排放可以转移。对于发展中国家而言，如何在低碳清洁转型进程中兼顾经济增长将是一个巨大的挑战，发达国家在推进碳中和过程中需要仔细考虑发展中国家的处境和诉求。逆全球化和贸易战显然不利于应对气候变化，如果征收碳边境税导致了贸易战和逆全球化，各国能源消费和能源结构将有可能转向国内能源资源，清洁低碳能源的全球资源分配可能会受到损害，应对气候变化的全球合作努力将减少，发展中国家清洁低碳转型和实现碳中和难度加大。

（作者：林伯强 编辑：陆跃玲）

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