四提房地产税改革背后：从制度设计到试点推进，破局之日或近

5月11日，财政部发布消息称，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。

虽然只是寥寥数语，但结合当下的政策背景，其包含的信息量却极为丰富。

今年以来，监管部门已经三次直接提及房地产税，另有一次间接提到。如此密集的表态，似乎意味着房地产税的步点越来越近。事实上，从近几年的政策表态来看，房地产税早已脱离单纯的房地产调控框架，而上升到地方税体系完善、收入分配等层面，其所处的政策框架和推进层级也明显提高。

分析人士认为，此次消息的一些细节，也反映出房地产税已经从制度设计阶段进展到试点推进阶段。比如，改革试点工作已经展开，部分城市正在推进。全国人大常委会预算工委的介入，则似乎说明立法工作有所进展。

房地产税改革之复杂，可谓“牵一发动全身”，这也是过去多年来该项工作进展缓慢的原因。如今，房地产税改革的破局之日，似乎正在渐行渐近。

内涵之变

房地产税收制度改革最早始于2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”

当时所称的“物业税”，是指对房屋持有环节进行征税，与后来的“房产税”十分类似。

有关部门从2003年启动房地产模拟评税试点，即物业税“空转”试点。到2010年，这项试点已在全国推开，按照财政部和国家税务总局的要求，各省、自治区都选择一个城市进行试点。

2010年7月22日，在财政部举行的地方税改革研讨会上，相关人士表示，房产税试点将于2012年开始推行。但鉴于全国推行难度较大，试点将从个别城市开始。2011年1月28日，上海和重庆同时宣布启动房产税试点，对个人住房征收房产税。

但此后，房产税试点的城市范围并未继续扩大。随着时间推移，外界对两地试点的关注度也开始下降。

2013年底，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。“房地产税”的概念由此浮出水面，如今，“推进房地产税立法和改革”成为监管部门的重点工作。

2020年12月23日，财政部部长刘昆在人民日报发表《建立现代财税体制》一文称，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。文章认为，通过房地产税立法和改革，可健全直接税体系，逐步提高直接税比重，从而达到调节收入分配的作用。

与此同时，考虑到当下的楼市走向，该项工作在房地产调控中的作用也不容忽视。2021年3月23日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在中国财政科学研究院召开财税工作座谈会。韩正强调要加强宏观政策特别是财税政策研究。当前的重点要围绕实现碳达峰、碳中和，以及完善房地产市场调控、推动平台经济规范健康发展等，深入开展调查研究。

就在本次座谈会召开前一周，5月6日，刘昆发表《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文，时隔半年再次强调要积极稳妥推进房地产税立法和改革，这意味着房地产税立法势在必行。

由此，房地产税改革的内涵与外延进一步丰富，其所处的政策框架更为宏大，工作推进层级也明显提高。分析人士认为，这也为房地产税立法和改革工作提供了便利。

推进速度有望加快

实际上，正因涉及的税种复杂、需要协调的部门较多、基础准备工作有待完善，近几年来，房地产税改革的推进常给外界“断断续续”的印象。

在近5年（2017年到2021年）的两会政府工作报告中，仅2018年和2019年提及“房地产税立法”，其余年份均未提及。

但近几个月来，监管层的表态明显变得频繁。在座谈会之前，今年官方已四次提及“房地产税”：

3月13日，“十四五”规划和2035年远景目标纲要发布，“推进房地产税立法”被写入其中。4月7日，财政部税政司司长王建凡在国新办新闻发布会上表示，积极稳妥推进房地产税立法和改革。5月6日，刘昆发表的文章中表示，“十四五”时期的重点工作，包含“推进房地产税立法和改革”。

今年3月的财税工作座谈会上，则间接提及这一工作。

对于财政部于5月11日召开的座谈会，多个受访者向21世纪经济报道表示，其透露的信息表明，房地产税已经从制度设计阶段进展到试点推进阶段，并在部分城市展开试点。这也是官方在时隔两年后，首次公布这项工作的进展。

参会的四个部门是这项工作的主要执行部门。其中，全国人大常委会预算工委的介入，说明立法工作正在推进。

按照监管部门确定的“立法先行、充分授权、分步推进”原则，立法是房地产税的关键性节点。

早在2015年，房地产税法就被写入当年的人大立法规划中。此后，在全国人大常委会2016年、2017年、2018年立法工作计划中，房地产税法均列为当年的“预备项目”。但2019年以后的年度立法工作计划当中，均未涉及房地产税。

住建部下属某研究机构研究员向21世纪经济报道表示，早在2018年，房地产税法草案已经形成并在内部征求意见，还一度位列立法规划中的“第一类项目”，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。再加上不动产登记信息管理基础平台已经实现全国联网，为房地产税的征收提供了数据支持。因此，房地产税立法的基础性条件已逐步具备。

至于为何立法迟迟未能推进，他认为，可能是因为前期的准备工作较为繁琐，需要理顺的条块关系较多。同时，监管层也需要寻找合适的时机。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐也认为，目前房地产税的法理基础、技术手段并不存在多大的挑战，只是在诸多国内外重大事件的挑战中，难以找到一个合适的时机出台，保证政策出台之后不会对市场预期造成过大的冲击。

他向21世纪经济报道表示，可能存在的挑战是，不动产价格上涨带来税收成本提高，以及对家庭房产信息的了解不充分。“随着房价与居民债务的螺旋上升，越往后，土地价格和房价与居民实际收入水平越背离，税收越来越体现在对资产价格征税，从而令居民的实际支付压力陡然提升。”

但受访者普遍认为，从近期政策层面的动向来看，房地产税立法和改革的推进速度有望加快。一种可能的路径是，先扩大试点城市，然后通过整理试点城市征收情况和实际效果，为立法工作做参考。许小乐认为，深圳开始实行二手房官方指导价，本质上属于政府评估价，这为房地产税基的确定做了前期探索。

（作者：张敏 编辑：林虹）

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