广东试点首席数据官解读二:人才储备、职能范围待落实,国际经验可借鉴
21世纪经济报道 21财经APP
2021-05-17

日前,《广东省首席数据官制度试点工作方案》出台,将选取6个省直部门、10个地市开展试点工作。这标志着“十四五”期间,广东省数据要素市场化配置改革的又一开创性、基础性和制度性创新举措落地实施。

事实上,政府首席数据官制度早已在以美国、英国、澳大利亚等为代表的西方国家有所实践,这些经验中的共通之处可为我国首席数据官制度提供借鉴。

未来我国是否应全面推行首席数据官制度?地方政府缺乏相应的人才储备、相关工作机制和职能范围不明晰等,成为尚待解决之题。专家建议,下一步应当结合国情政情,探索设立专门负责数据要素治理的政府机构,专业化行使相关行政职能。

借鉴国际经验

5月14日,广东省人民政府办公厅印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》,决定在有条件的地区和部门试点建立首席数据官制度,创新数据共享开放和开发利用模式,提高数据治理和数据运营能力,助力本省数字经济创新发展。

目前,国内已有地方在探索首席数据官制度。如福建省福州市2020年4月和7月分别印发的《福州市2020年政务数据资源共享开放绩效考核实施方案》和2020年数字福州工作要点中,提到建立部门首席数据官制度的要求,但仅强调数据共享。

政府首席数据官在国外的实践则更早。资料显示,最早任命政府首席数据官的国家是美国。

2009年,科罗拉多州首设政府首席数据官,新奥尔良、纽约、芝加哥、费城等城市紧随其后。2013年,联邦储备委员会在联邦政府层面任命了首位首席数据官。交通部、美国国际开发署、消费者金融保护局、商务部、总务管理局等也先后设置了首席数据官。2019年1月的《基于循证决策的基础法案》规定,联邦政府各机构负责人应指定一名非政治任命的常任制雇员担任机构的首席数据官。 

欧洲的首席数据官于2015年在法国设立,英国政府随后也正式任命了首席数据官。2017年,新西兰在国家统计局任命首席数据分析与管理官。

北京大成律师事务所合伙人邓志松向21世纪经济报道记者介绍,西方国家首席数据官制度主要有两种模式:国家层面的政府首席数据官与分散在中央政府相关部门以及地方政府的首席数据官。前者着眼于开放政府数据的整体推进,以政府数据治理战略、政策、标准规范的制定以及重大数据项目规划和关系协调为主;后者往往聚焦权限范围内的数据事务,重在数据资产的汇聚保护与开发利用。

依据此次试点方案,选取广东省公安厅、人力资源社会保障厅、自然资源厅、生态环境厅、医保局、地方金融监管局等6个部门,以及广州、深圳、珠海、佛山、韶关、河源、中山、江门、茂名、肇庆等10个地级以上市,并由各市再选取不少于3个县(市、区)和5个市级部门。

具体而言,首席数据官由本级政府或本部门分管数字政府改革建设工作的行政副职及以上领导兼任。试点市、县(市、区)政府首席数据官由市级数字政府改革建设工作领导小组任免,各级试点部门首席数据官由本部门任免,各级政务服务数据管理部门负责牵头协调推进相关工作。

“美国的政府首席数据官,报告的对象包括首席信息官、首席技术官、首席执行官、部门首长、其他部门首长,根据首席数据官的职责定位、政府部门数据治理的资源设施、配套条件与管理能力等因素,存在不同首席数据官规模、结构、分工以及与其他部门的合作方式,具有较为灵活的工作机制和多元化的行政运行特点。”浙江省公共政策研究院研究员高艳东评价,当前广东试点方案规定的首席数据官工作机制相对较为形式单一。

以纽约在数据方面的官职设置为例,分为首席信息官(CIO)、首席数字官(CDO)、首席数据分析官(CAO,兼任首席政府开放平台官)。上海社会科学院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳介绍,国外城市在数据方面有专门的高层职位,除了CDO外还有其他官职,并且分工较为细化,权力较分散,这是我国可以学习的。

各国政府数字化转型虽起步有先后、实施有差异、成效有高低,但邓志松认为,许多共通之处仍可为我国首席数据官制度提供借鉴。

例如,要以人为本、注重服务,建设服务型政府,满足企业和公民对数据共享不断增长的需求;以评促建提高数字政府质量,美国政府为此专门成立了“数字政府研究中心”;完善机构法规,实现标准化数字政府,保障数字政府高效、标准化运作;加强培训和宣传,提升政府人员数字化素养;加强政府信息安全和隐私保护,做好移动互联网的信息安全保障工作。

结合国情探索治理模式

目前政府数据治理和数字政府建设,在全球范围来看都尚处于发展初期。

“没有放之四海而皆准的统一模式,各国应根据实际情况探索符合自身国情的机制。”中国社会科学院财经院研究室副主任、清华大学研究员冯煦明表示,我国政府治理架构与西方国家不同,试点的目的也是为了探索出与我国政府治理架构相匹配的政府数据治理模式。首席数据官只是这套模式中的一项具体机制,并非全部。

未来我国是否应全面推行政府首席数据官制度?

“广东的经济发展水平和数字化治理水平都位于全国前列,在此能够推行成功的制度,也并不意味着在其他经济相对落后、数字化发展相对迟缓的地区同样适用。”高艳东指出,在有条件的地区和部门试点成功后,或许不宜直接在全国推行,可以在条件相对落后的地区也实行试点工作,再逐渐在全国落实。

冯煦明分析,目前全面推行该制度的主要障碍有二:一是很多地方政府缺乏相应的人才储备,二是相关工作机制和职能范围尚不明晰。 

“单靠首席数据官一项制度和个别技术官员,能够发挥的作用是比较有限的。长远来看,下一步还是应当结合我国国情政情,探索设立专门负责数据要素治理的政府机构,专业化行使相关行政职能。”冯煦明说。

除了政府首席数据官之外,当前国内企业的首席数据官的设置则更为广泛。

互联网等新兴技术的发展驱动数据管理成为企业的重要业务,2012年,阿里巴巴任命了中国企业界的第一位首席数据官,随后,京东大数据研究院、蚂蚁金服、威马汽车等国内企业都设有首席数据官。

在目标使命、基本职能、制度设计等方面,企业与政府首席数据官制度之间有很多共通之处。在当前实践中,应如何充分发挥政府和企业首席数据官作用与职能?

邓志松表示,这离不开顶层制度设计、权责相适的组织结构、健全的数据管理制度、人力和社会资源支持、数据基础设施保障以及社会合作网络的充分配合。尤其,为降低各地政府以及上下级机关之间数据开放共享的协调难度,建议中央层面统一制定数据采集、处理、共享等标准,建立开放共享机制、搭建开放共享平台,并通过加强业务指导和培训提升政府首席数据官们的履职能力。

对于企业数据治理而言,还面临着数据质量参差不齐、缺乏整体规划、数据合规滞后等问题。企业首席数据官制度应当着重通过推动企业数据资产化管理和数据驱动决策模式来实现数据业务增值;制定企业级数据管理战略与组织架构;加快构建以业务为目标,数据驱动型CDO制度的落地和发展。同时,企业应当做好数据合规工作,结合网络安全等级保护制度和即将出台的《个人信息保护法》《数据安全法》的要求,全面落实数据安全保护责任与个人信息保护义务。

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(作者:张雅婷,实习生郭美婷 编辑:曹金良)