深圳观察丨发展格局之论：从城市视野到城市群视野 解惑产业“空心化”：城市群加速一体化下的深圳角色

编者按

产业外溢、高房价、高成本……这诸多争议已然成为一线城市、中心城市高速发展之后不得不面临的共性考验。这其中，深圳是当然的一极。无论是从发展速度、经济体量、人口密度等维度，还是创新的能力、质量与影响力，深圳都需要面对和回应社会对其改革再出发进程背后的这些核心问题的关切——是否产业外溢就必然意味着产业“空心化”？是否综合成本高企就一定难有破局之路？

本篇稿件以“发展格局之论”，提出思考深圳未来的发展格局之道——应当避免从单一城市视角孤立地进行，而须在粤港澳大湾区协同层面、在城市群和都市圈规划建设的视野下进行细致讨论。这其中，深圳的使命是，找准其作为中心城市在区域协同发展中的新角色——更有效的融合、协作与利益共享。（于晓娜）

5月19日，深圳市七届人大一次会议闭幕。今年深圳的政府工作报告提出，充分发挥深圳在粤港澳大湾区的核心引擎功能，深度融入“一核一带一区”区域发展，加快深圳都市圈规划建设。

稍早前的广东省“十四五”规划纲要则提出，增强中心城市和城市群、都市圈经济和人口承载能力及资源优化配置等核心功能，提升城市品质，加快形成以城市群为主要形态的增长动力源。

当前，城市群、都市圈已经成为中国城市化组织的主要形态，也正是因此，在评价城市时，需要由“城市视野”拓展至“城市群视野”。

以“城市群视野”来思考当前一些大城市尤其是一线城市面临的诸如产业外溢、高人口密度带来的高房价等争议甚至困境，往往能够豁然开朗。

深圳原副市长、哈工大（深圳）经管学院教授唐杰向21世纪经济报道记者表示，以单一城市论GDP的时代已经过去了，这也是粤港澳大湾区建设推进的应有之义。

唐杰认为，舆论热议的深圳高房价问题，背后有高人口密度和高经济密度造成土地稀缺性的客观原因，需要从城市群的角度讨论和解决这一问题。深圳要与珠三角周边地区加强联系，向东与惠州、向西与中山、向北与东莞连通，构建大都市圈，在更大范围内寻求发展机遇。

进一步的问题是，在城市群视野下，深圳需要深入思考和探索：作为中心城市在产业发展中应该扮演怎样的角色？如何与周边城市协同发展？城市群如何真正地“连为一体”？

深圳的很多产业外溢，并非“搬迁”，而是在城市群、都市圈范围内的“扩张式外溢”。视觉中国

产业外溢 并不意味着“空心化”

近些年，伴随着土地厂房租金和人力成本上升等因素，时有深圳制造企业迁出的消息，这带来了产业空心化的疑问。

然而事实果真如此？从数据来看，2020年深圳一二三产的比重为0.1：37.8：62.1，即便是跟全球范围内的大都市相比，深圳接近40%的二产占比都属于高水平。

若从变化趋势看，与2015年相比，深圳2020年第二产业的占比的确下降了3.4个百分点，这一数据也引起了一些担忧，有区域研究专家认为，深圳第二产业的占比不宜下降得过多，多数科技创新中心是从制造业中心发展而来的，离开了制造业的支撑，会导致创新的空心化。

唐杰则认为，制造产业留在大城市仍然是一种工业化思维，制造的一端迟早会从大城市转移出去，并且与大城市相隔不远。大城市的功能不是制造，而是创造，深圳的增长真正依靠的是大量创新产业、新兴产业。

在不同观点分野的背后，一个值得探讨的问题在于，当中心城市的产业链上的部分功能外溢至周边地区，这是否就意味着中心城市产业和创新的“空心化”？

中国（深圳）综合开发研究院院长助理郑宇劼向21世纪经济报道记者表示，在全球的创新坐标中来看，以深圳为核心的珠江东岸的创新是以硬件创新为特色的，建立在强大的电子供应链支撑之上，所以需要有大量专业化分工的制造工厂进行支撑，否则创新会失去依托。“这样的工厂留在深圳，和去东莞、惠州有什么区别？当我们讨论产业结构是否合理时，不应该只是基于深圳自身的产业布局，而更应该站在粤港澳大湾区层面，或者至少要从深圳都市圈内的深莞惠这几个核心城市整体框架上来观察和思考。”

在此框架下，可以看到的是，深圳的很多产业外溢，并非“搬迁”，而是在城市群、都市圈范围内的“扩张式外溢”，实质上形成了一种分工协作的关系。

这在大型企业中表现得尤为突出。2014年，中兴通讯斥资百亿在河源建的研发生产基地开工，拟撬动2000亿元的产业集群，河源方面表示要把这一项目作为“1号工程”。

2017年，TCL集团下属的华星光电在惠州设立全资子公司，在高世代模组项目中，深圳利用一条生产线做新产品和新技术验证，从产品抽检上实现品质预警，提前拦截问题，而惠州则利用规模优势，推进量产。

更广为人知的例子是华为将终端相关部门迁到东莞松山湖。2020年，华为系包揽了东莞实际出口总额、主营业务收入、效益贡献企业几大榜单的第一名。

不惟深圳。实际上，过去5年间，中国大城市第二产业占GDP的比重普遍出现下降，有的下降幅度甚至接近20个百分点。

而如果将深莞惠作为一个整体的观察单元则会发现，尽管深圳二产占比5年间下降了3.4个百分点，惠州也下降了4.5个百分点，但东莞的二产占比却逆势由46.3%升至53.8%，上升了7.5个百分点。

找准新定位

对于深圳而言，产业的外溢很大程度是基于客观需要，深圳的经济能量已经超过了2000平方公里所能承载的，必须要打破行政化的边界走出去，进行更合理更市场化的重新布局。

曾任职于深圳发改委的星河产业集团常务副总裁阎镜予向21世纪经济报道记者表示，粤港澳大湾区应该被视作一个整体的区域，各个城市各干各自擅长的事情，发挥比较优势。

在广东省社会科学院经济研究所副所长万陆看来，粤港澳大湾区除了“一国两制”的优势之外，另一大优势是面积较大，约为5.6万平方公里，是东京湾区的1.5倍以上，旧金山湾区的2.5倍，这使得产业的回旋空间比较大。

他继而指出，应该通过大都市圈和城市群实现产业链条的空间分工、布局、配置，把成本降下来，并且尽可能让制造网络和创新网络在空间上紧密联系。

这既是市场机制下的规律，同时，从顶层设计的角度来看，深圳在粤港澳大湾区也承担着重要使命。

2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，深圳要发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用。

尤其是随着《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，深圳更是成为了多种国家战略的交汇地、国家战略科技力量布局的重要阵地。在谋求自身发展的同时，在城市群的范围内，深圳也需要扛起中心城市的责任担当，更好地发挥核心引擎作用。

这其实给深圳提出了更高的要求。阎镜予指出，深圳的制造业溢出将会是长期的客观趋势，政府的资源配置也应该顺应这一趋势。现在的关键在于，深圳要把什么引进来？

从深圳过去两年举办的全球招商大会中，或许可以窥见答案。

2019年，深圳举办首届全球招商大会，签约投资金额超过5600亿元，2020年虽受疫情等因素的影响，签约投资额仍然大幅上涨至7800亿元，两年引进的项目包括小米集团国际总部、字节跳动大湾区总部、爱尔兰埃森哲全球创新研发中心、荷兰皇家飞利浦创新中心、英国阿斯利康-康泰新冠疫苗研发及生产基地、中国台湾臻鼎科技半导体载板生产基地项目等。

深圳主政官员近年来频繁传递出一个信息——只要是符合深圳产业方向和高质量可持续发展需求的优质项目，深圳一定有地可落。

唐杰向记者表示，深圳推出的产业用地，很多是通过集约化再使用的二次开发获得的，而二次开发的一个前提条件是，低端产业慢慢走出去，高端产业引进来，这样深圳的产业才能不断升级。

深圳曾有主政官员总结，一座城市的产业会呈现消长平衡，在深圳新的要素条件下，更多是总部形式的、研发的、新业态、先进制造业、金融等专业服务业会发展壮大。

城市群加速“一体化”

近几年来，无论是深圳、广东省乃至全国层面，很多政策、经济动作正是在都市圈、城市群的视野下展开。

广东省“十四五”规划纲要中强调，构建现代化都市圈体系，并明确深圳都市圈包括深圳、东莞、惠州全域和河源、汕尾等两市的都市区部分。

随后，深圳第七次党代会报告提出，坚持面向全省，加快深圳都市圈规划建设，创新完善深汕特别合作区管理体制机制，推动城市群一体化发展。

城市群之间要实现“硬联通”，交通是最首要的。2020年9月，中国政府网刊发了《交通运输部关于深圳市开展高品质创新型国际航空枢纽建设等交通强国建设试点工作的意见》，提出原则同意在都市圈轨道交通和站城一体化发展等方面开展试点。

在分析人士看来，这一意见有助于加速深圳与东莞、惠州的跨城地铁修建进度，未来的跨城交通将变得更加便捷。

有数据显示，2018年，深圳至东莞、惠州的城际出行每天约为140万人次，而预计到2035年将增长至620万人次/日。

今年4月，深圳、惠州、东莞三市市长齐聚深圳，召开深圳都市圈城际铁路建设指挥部第一次工作会议。深圳都市圈2022年前拟开工城际铁路10个项目，总建设里程约351公里，总投资约1872亿元。

除了“硬联通”，城市群、都市圈的发展更需要实现“软联通”，这包括不同城市间构建协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制，以产业合作为例，深圳是否可能与东莞、惠州建立起统筹规划、联合招商、共同开发、利税共享等合作机制？

可以看到的是，深圳和周边城市正在朝着“融合”与“一体化”的方向努力。

2020年9月，东莞市委全会审议通过《关于进一步完善区域协调发展格局推动南部各镇加快高质量发展的意见》，明确将虎门、长安等九镇“融入”深圳，且分别明确了各自的发展方面。

惠州近日出台了《惠州抢抓“双区”建设重大机遇 深度融入深圳都市圈的行动方案（2021-2023年）》，对加强与周边城市空间及产业规划对接、承接大湾区先进城市产业外溢等方面均作出了部署，并逐项明确了责任领导和牵头单位。

郑宇劼向记者表示，粤港澳大湾区要建设世界级城市群，核心是破除传统行政区划观念，建立更加有效的区域协作和利益共享机制，真正实现要素高效便捷流动和市场一体化，才能解开中心城市的所谓“空心化”之惑。

（作者：王帆 编辑：林虹）

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