专项债发行为何放缓？

Wind数据显示，截至5月24日，今年地方政府新增专项债发行规模为4083亿（不含去年结转的中小银行专项债，下同），仅完成全年额度的11.2%。而2019年、2020年同期，新增专项债发行进度分别为34.6%、40.7%。

21世纪经济报道记者采访了解到，其原因在于今年稳增长压力不大，因此提前批额度下得相对较晚，专项债也不必急于发行。此外，由于前两年专项债大规模发行带来资金闲置等问题，今年对专项债项目审核更加严格。以西部某省份为例，该省份上报的专项债项目数、资金需求额审减率高达60%。

从4月份开始，市场就预期专项债发行即将放量，进而对流动性造成扰动。实际上，专项债发行规模并未达到市场预期，银行间流动性相对平稳偏松，10年期国债收益率近期下探跌破3.1%的整数关口，债市走牛。市场也高度关注后续地方债的发行节奏。

稳增长压力不大

Wind数据显示，截至5月24日，地方政府新增专项债发行规模为4083亿，相比2019年、2020年同期分别下降3350亿、11197亿。从进度看，截至5月24日今年专项债发行进度仅为11.2%，相比2019年、2020年同期分别下降23.4个百分点、29.5个百分点。

其中一个原因在于今年提前批额度下达较晚。中部省份某区县级债务办人士表示，去年地方监管局核查发现仍有部分债券资金闲置，出于精细化管理的需要，2021年提前批额度下达时间比往年晚一些。

据记者梳理，2019年、2020年提前批额度分别于2018年12月、2019年11月下达。但2021年提前批额度今年3月初才下达，这导致今年1-2月份没有新增专项债发行。

但这可能并非主要原因。在提前批额度下达之后，今年4、5月份专项债并未像以往年度集中“井喷式”发行，发行依旧缓慢，截至目前发行进度仍不及市场预期。

以2020年1月为例，当月新增专项债发行规模已超7000亿，而今年4-5月发行规模仅有约4000亿。“专项债是稳投资、稳增长的重要工具，现在经济数据不错，没有必要着急发。”某股份行机构部人士表示。

国家统计局公布的数据显示，一季度国内生产总值249310亿元，按可比价格计算，同比增长18.3%，比2019年一季度增长10.3%，两年平均增长5.0%。国家统计局认为，这表明我国经济稳定恢复，国民经济开局良好。

 “从以前每年地方债发行节奏来看，稳增长力度较强的年份，地方债发行节奏倾向于前移。如2019年稳增长意愿较强，上半年地方债发行占比较高。”安信证券固收分析师池光胜表示。

江海证券首席经济学家屈庆表示，一季度财政支出规模持续大于财政收入与政府债券净融资之和，说明往年结转资金不断被消耗。进入4月以来，新增地方债发行速度快速提升，斜率超过往年同期，可能说明往年资金逐渐耗尽，因此地方开始发行债券弥补资金缺口。

项目审核更加严格

根据项目收益的不同，可将地方债分为一般债、专项债。一般债券主要投资于无收益的项目，还款由一般公共预算收入保障；专项债券主要投资于有一定收益的项目，还款来源于项目专项债收入或政府性基金收入，因此专项债项目要求融资与收益自求平衡。

从发行进度看，今年一般债发行进度要快于专项债。Wind数据显示，截至5月24日一般债发行规模2959亿，完成全年额度的36.1%，这一进度明显快于专项债。换言之，今年新增地方债发行不及预期，主要是专项债发行进度较慢。

“从往年看，专项债券发行使用中存在的最突出问题，还是部分项目前期准备不足、项目成熟度低，导致项目迟迟无法开工，债券发行后不能及时使用，造成资金闲置，今年加大了对相关项目质量的把关。”西部省份某财政厅预算处人士表示。

21世纪经济报道记者独家获得的西部某省份的材料显示，该省上报2021年新增专项债券项目2000多个，资金需求约3000亿。经国家发改委、财政部分别审核后，两部委共同审核通过的项目约800个，资金需求约1200亿，项目、资金审减率均在60%左右，该省部分市县甚至没有获得专项债额度。

该材料称，国家发改委主要对项目投向领域是否精准、前期工作是否完备、投资规模是否合理等因素进行审核；财政部主要对项目收益能否覆盖本息、项目信息是否完备、当年能否形成实物工作量、能否形成有效投资等因素进行了审核，只有两个部门共同审核通过的项目才能发行专项债。

前述西部省份财政厅预算处人士表示，今年专项债项目审核不通过的原因主要包括投向领域不符合要求、申报项目不符合专项债发行条件等。“比如有的县区的一个项目动辄十几个亿，明显不合理；同样，需求过小的，甚至有的地方几万元的项目也在报，这也明显不合理。”

记者采访了解到，近期多个地方正在对相关材料进一步完善，以争取通过中央部门审核。南方某省印发的通知要求，在国家发改委审核通过但财政部审核不通过的项目清单内，各地需进一步梳理核实项目情况，对照项目审核不通过原因，筛选提出满足专项债券发行条件、2021年确有专项债券资金需求的重点项目。

后续发行进度如何？

根据预算报告，2021年新增专项债、一般债额度分别为36500亿、8200亿，合计44700亿。Wind数据显示，截至5月24日新增债券合计发行7042亿，意味着后续还有3.8万亿额度待发行。如果加上再融资债券额度、去年结转的中小银行专项债额度，剩余的额度可能会达到5万亿。

财政部国库司副主任许京花5月初在出席地方政府债券柜台发行业务培训班时表示，目前由于本年度新增专项债额度还未全部下达，今年发行窗口安排会相对集中，财政部将指导地方财政部门结合发债进度要求、财政支出使用、库款情况、债券市场等因素，科学设计发行计划，合理选择发行窗口，适度均衡发债节奏，有效保障项目建设需要的同时，避免债券发行过于集中、债券资金长期滞留国库。

屈庆认为，今年债券发行受到各种因素影响，导致前期进度较为缓慢，后续地方债发行将在6月及三季度得到进一步提速。但从总量上来说，由于4月、5月地方债发行不及预期，需要持续关注是否存在总量发行不及预期的情况。

池光胜表示，按照历史同期二季度发行占比估计，5-6月地方债月均发行规模预计在6100-8200亿元附近。考虑到今年并未对地方债发行节奏设定数量目标、财政政策趋于正常化、地方政府付息压力较大以及财政存款规模并不低等因素，二季度地方债发行或接近区间下限，发行规模存在低于预期的可能。

去年11月，财政部下发的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》提出，地方财政部门应当根科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏。“这是2016年以来，财政部首次在地方债发行安排中没有制定任何明确的进度目标。”池光胜称。

一些分析人士则认为，在精细化管理的要求下，部分未能发完的额度可能结转下年发行。比如2020年监管部门在当年新增地方政府专项债限额中安排2000亿用于补充中小银行资本金，最终仅有广东、山西、广西、浙江、内蒙古五省份发行506亿中小银行专项债。余下约1500亿额度结转至今年发行：截至5月24日，四川、辽宁各发行114亿、100亿专项债，用于向当地银行注资。

（作者：杨志锦 编辑：张星）

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