陆铭：人口流动趋势不会逆转，户籍制度改革不能再犹豫

随着各地第七次人口普查数据公布，人口增长的城市赢家已出现，深圳过去十年间人口增长超过700万人。分析人士多认为，落户门槛放宽较早是深圳“引人”成功的一大因素。早在2016年，深圳就颁发新政，将人才引进迁户门槛放至大专文化水平，随后各地争先放宽落户门槛。

5月26日，深圳发改委发布《深圳市户籍迁入若干规定（征求意见稿）》。这份文件显示，深圳将整体提高了落户门槛，例如，将核准类学历型人才的底线要求调整为全日制本科，同时对夫妻投靠入户、老人随迁入户也提高了要求。对此，官方表示调整规定是为了“使人口服务管理水平与城市发展相适应”。

许多大城市过去十年的人口增长达到百万量级，并且七普数据显示全国流动人口仍大幅增长、城镇化率仍在提高，一些中西部省会城市的人口增量超过全省人口增量，人口进一步向大城市集聚的趋势仍持续。

当2016年以来抢人大战的最终赢家开始提高户籍门槛，这不由让人思考：城市“引人”之后应该如何“容人”？在劳动力市场得以充实的同时，城市是否做好了公共服务供给的准备？对此，21世纪经济报道记者专访上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。

人口流动趋势不会减缓和逆转 

《21世纪》：七普数据显示全国流动人口达3.76亿，超出此前2亿多人的预测，这意味着什么趋势？

陆铭：七普数据中，常住人口城镇化率达63.9％，比之前估计的60%高出约3-4个百分点，是非常大的提升。让人更吃惊的是人口流动数据。此前预估流动人口规模大概在2.7~2.8亿人，而七普数据较此多出约一个亿，达3.76亿，与2010年相比增长达70%。其中，跨省流动有1.2亿人，约占1/3。

现在很多人有一种想法：劳动流动是短期的，当下有大量劳动密集型产业，而未来产业升级后城市就不需要这些人口了，言下之意是户籍制度改革没有那么紧迫。这种想法完全没有理论基础和事实依据。

随着经济发展水平提高，城市产业越升级，越会在生产、生活两个环节带来劳动力需求。产业升级会带来辅助岗位的需求，如环卫、保安。生活方面也有大量消费性服务业的岗位需求，如家政、餐馆服务员等。

我们不能再一厢情愿地认为产业升级后，外来流动人口就会减少，这完全不符合社会经济发展客观规律。我认为今天应该抛弃幻想，七普数据再次证明了人口流动的趋势不会减缓，也不会逆转。很多相关政策不能再犹豫，要做好准备，包括推进超大特大城市户籍制度改革、让更多留守儿童随父母进城接受教育等。

《21世纪》：城市人口增长后，有声音担心公共服务资源“不够用”、增加城市治理负担，城市如何应对相关挑战？

陆铭：这完全是思维定势，只是从需求上看到人口增长带来更多公共服务的需求，但没有看到供给上人口增长也带来经济发展水平的提高、税收的增加，进而公共资源增加，城市可以又去增加公共服务投入。

同时，公共服务也有很强的规模经济效应。一部分由人口增长带来的公共服务需求，可以被它的规模经济效应消化。简单举个例子：假设一个教室可以坐40个学生，如果室内再增加2个学生其实是很小的变化。但算笔账后可发现这相当于增加了5%（的供给）。除了教室，还有很多公共文体基础设施都有很强的规模经济效应。

 大城市用地要预留未来人口空间

《21世纪》：应该如何理解深圳此次户籍政策调整？

陆铭：国家层面的改革有几点是非常清楚的，其中之一是关于深化生产要素市场的改革，2020年4月“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见”指出，要推动特大和超大城市进行积分落户的改革，确保居住年限和社保缴纳年限在积分落户当中占有主要的权重，相应的（虽然没有直说）就要降低教育水平在积分落户中占的权重。

另一方面，深圳建设中国特色社会主义先行示范区，从这个角度，城市按照常住人口来配置公共服务是改革的大势所趋，也跟社会主义核心价值观中平等、公正等理念吻合。

随着人口快速增长，城市的确面临公共服务短缺的问题。目前，公共服务的建设在方向上明确了要增加供给，但在技术上，例如城市预留用地等方面还有短板，深圳也面临教育用地预留不足，由于这些问题，增加公共服务的供给不可能在一夜之间完成。那么，通过提高落户门槛适当缓解矛盾，我认为可以理解，但不认为是长期趋势。

《21世纪》：深圳此举对其它人口大幅增长的城市有什么启示？

陆铭：我认为要提醒其它大城市，如果要既顺应国家户籍制度改革的大方向，又按照社会主义核心价值观引领大城市建设，就应尽早注意增加公共服务供给。特别是在城市用地方面，尽早预留适应未来人口增长的公共服务和基础设施空间。

如果这类问题已出现，我认为应该解放思想，首先从资金来源上鼓励各种资金包括民间资金等共同投入到公共服务中。另外，在一些标准方面可以灵活处理，比如能否允许一些闲置的商业用地转化为公共服务用地？

据我所知，目前一些方面的管制还比较严格。但我想，如果因为管制严格导致当下城市，很难去增加公共服务供给（特别是教育），从而影响到外来人口的市民化进程以及大城市的引领作用，这怎么办？只有在管理上更加灵活、思想上更加解放、多渠道增加供给，才能化解矛盾。

（作者：朱玫洁 编辑：杜弘禹）

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