独家专访邓郁松:新管输定价机制渐进式改革,促进形成天然气全国统一大市场

21世纪经济报道 21财经APP 卜羽勤,见习记者许秋莲 上海报道
2021-06-09 21:03

“全国一张网”可采取全国统一的运价率,但现行跨省天然气管道运价率总体呈现西北、东北低,中东部高的特点,如直接实行全国统一运价率,西北、东北部地区运价率将出现大幅上涨,不利于改革平稳过渡。

天然气“全国一张网”正在加速构建。

近日,国家发展改革委出台《天然气管道运输价格管理办法(暂行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(暂行)》(以下分别简称《价格管理办法》《成本监审办法》)。

《价格管理办法》提出,在坚持“准许成本加合理收益”定价原则不变的基础上,适应“全国一张网”发展要求,根据我国天然气市场结构和管道分布情况,把跨省管道分为西北、西南、东北、中东部四个价区,分区核定运价率,实行“一区一价”。

《成本监审办法》则进一步明确,天然气管道运输定价成本由折旧及摊销费、运行维护费构成,并对固定资产折旧年限、运行维护费上限等主要参数取值作了具体规定,特别是将管道折旧年限由现行30年延长至40年,体现从严监管要求,有助于降低当期运价率,释放改革红利。 

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松在接受21世纪经济报道记者独家专访时表示,进一步完善天然气管道运输定价机制、加强自然垄断环节价格监管,有利于推动构建“全国一张网”,促进形成全国天然气统一市场,对于推动天然气行业高质量发展具有重要意义。

邓郁松指出,《价格管理办法》和《成本监审办法》围绕新形势新要求,着眼于构建与天然气市场发展方向相适应的定价机制,抓住当前我国天然气市场存在的突出矛盾,重点从提出“一区一价”定价方法、总体约束中间环节社会成本、准许收益率动态调整和加强对管网运营的精细监管四个方面提出了新思路新举措。

促进“全国一张网”加快形成

《21世纪》:为何选择在这一时期提出完善管输定价机制?

邓郁松:2019年,国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称国家管网集团)成立,2020年10月完成资产交割正式运营,油气管网运营机制改革取得突破进展,打破了纵向一体化的市场结构,为构建上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”石油天然气市场体系奠定了良好的基础。

改革后,天然气市场运销分离基本实现,市场结构发生较大变化,中间环节天然气管道由此前多家管道公司分散经营,转为国家管网集团统一运营为主,单条管道运输逐步向互联的管网运输转变。

原有“一企一价”的分散定价模式不再适应新的市场结构,难以为管好用好中间环节这个“1”提供价格层面的“软件”支撑,也存在国家管网集团内部组织架构调整影响政府定价的潜在风险。因此,迫切需要将“一企一价”的分散定价模式调整为针对国家管网集团统筹定价,进一步完善管输定价机制,避免管道物理联通而价格割裂,强化对网络型自然垄断环节的监管,在价格机制层面推动促进“全国一张网”加快形成。

《21世纪》:完善管输定价机制对促进“全国一张网”的加速形成有什么意义?

邓郁松:在当前碳达峰、碳中和的大背景下,我国天然气市场处于供需快速增长期与运销分离重构初期的交叠期,中间环节“1”初具雏形、上游“X”亟待形成、下游“X”仍需规范,需坚持管好用好中间环节,以此为抓手推动构建高效有序的“X+1+X”天然气市场体系。

两个办法的出台,是在运销分离、重构天然气市场运行模式的新背景下,对“中间”管道运输价格进行的里程碑式改革,对于推动天然气行业高质量发展意义深远。 

新的管输定价机制适应“全国一张网”改革要求,构建起相对统一的运价结构,有利于气源之间形成竞争,推动上下游市场自由竞争和资源自由流动,引导形成“X+1+X”的市场体系,促进形成天然气全国统一大市场;有利于满足跨省天然气管道建设投融资需求,加快管网互联互通,保障国家能源安全;有利于降低管输环节成本,为降低实体经济用能成本创造条件。

“一区一价”有助于保障国家能源安全

《21世纪》:相较于2016年出台的《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,本次出台的两个文件有哪些创新?

邓郁松:两个办法围绕新形势新要求,着眼于构建与天然气市场发展方向相适应的定价机制,抓住当前我国天然气市场存在的突出矛盾,重点从提出“一区一价”定价方法、总体约束中间环节社会成本、准许收益率动态调整和加强对管网运营的精细监管四个方面提出了新思路新举措。

《21世纪》:在“全国一张网”构建背景上,新提出的“一区一价”定价方法有哪些作用?

邓郁松:理论上,“全国一张网”可采取全国统一的运价率,但现行跨省天然气管道运价率总体呈现西北、东北低,中东部高的特点,如直接实行全国统一运价率,西北、东北部地区运价率将出现大幅上涨,不利于改革平稳过渡。

从我国跨省天然气管道布局和气体流向看,整体呈现西北、东北、西南三大进口管廊单向输送,中东部逐步联通成网的格局,与此相适应采取“一区一价”,既可以构建相对统一的运价结构,适应“全国一张网”改革要求和国家管网集团成立后市场特点,又充分适应了现实情况,有利于实现平稳过渡。

鉴于我国天然气管道大部分容量由三大石油公司使用、多年以来基于路径结算的实际情况,当前阶段尚难以马上推行两部制定价,沿用距离法定价并配套管容分配规则更加符合实际。这种渐进式改革遵循了我国推进价格改革的重要经验,有利于平稳过渡,保障天然气管网市场平稳运行,保障国家能源安全。

《21世纪》:为何要将其他市场主体新建管道,按照目前分区方法相应纳入对应价区,执行与国家管网集团一样的运价率?

邓郁松:将国家管网集团各价区运价率作为“标杆价”,其他管道运输企业投资建设管道,需要基于国家管网集团运价率考量是否具备经济性,从机制上约束了因投资垄断环节可带来稳定收益导致的无序建设,总体上进一步约束中间环节社会成本,提高全社会整体福利。

现有的其他市场主体经营未纳入国家管网集团的跨省天然气管道大多专用性较强,价格水平与国家管网集团管道差异较大,暂保持其价格水平不变,后期视情调整,有利于保障市场平稳运行。

准许收益率动态调整

《21世纪》:准许收益率动态调整是出于哪些考虑?

邓郁松:从天然气市场成熟国家几十年改革经验看,准许收益率通常综合考虑各方面因素动态调整,以适应不同发展阶段需要。此次完善管输定价机制将准许收益率由固定的8%调整为统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素动态调整,充分借鉴了国际先进做法,是对天然气市场成熟经济体改革有益经验的吸收和在中国市场的合理运用。

我国天然气市场处于快速发展期,天然气生产量和消费量近几年保持约10%的年增长率,但天然气管网建设仍然相对滞后。2019年,我国天然气干线管道总里程达8.7万公里,相比于发达国家,我国管网密度仍然较低。

加快天然气管网建设仍将是未来一段时期我国天然气市场发展的重点之一,我国在《中长期油气管网规划》中也明确提出管网建设目标,即2025年天然气管道里程达到16.3万公里,逐步形成“主干互联、区域成网”的全国天然气基础网络。

管道建设前期投入大、回报周期长,在加快形成“全国一张网”背景下,需要在定价机制中给予相应激励。两个办法规定首次核定价格时准许收益率按8%确定,既从政策方向上明确准许收益率实行动态调整的机制,体现科学监管的要求;又充分考虑现阶段支持管网加快建设的需要,促进管网尽快实现互联互通。

《21世纪》:《价格管理办法》和《成本监审办法》还细化了相关管网运营的监管要求,预计将起到哪些作用?

邓郁松:国家管网集团属于网络型自然垄断企业,两个办法进一步细化了相关监管要求,将主要固定资产分细项明确了折旧年限和残值率要求;考虑到跨省天然气管道使用寿命通常为40年,将管道折旧年限由30年延长至40年,从严约束折旧费用;明确规定过度购置固定资产增加的支出不得纳入定价成本,抑制企业不合理投资冲动。

上述举措在充分考虑企业经营实际的前提下严格控制成本,符合国家加强网络型自然垄断环节价格监管的政策导向,有利于释放油气管输定价机制改革红利。同时,两个办法借鉴国际先进经验,提出建立年度成本报告制度,有助于提升监管的及时性和有效性。

(作者:卜羽勤,见习记者许秋莲 编辑:李博)

卜羽勤

政经版记者

简介:常驻上海,关注宏观经济、财税政策和区域发展,欢迎交流或爆料。邮箱:buyq@21jingji.com