从航空港到航空城 西安力推临空经济升级发展

1991年建成通航的西安咸阳国际机场，目前是国内客货吞吐量排名前十的机场、北方第二大机场。

西安咸阳国际机场位于西安西北，其地理位置位于西安西北的咸阳市境内，国家级西咸新区成立后，机场被纳入西咸新区核心组团空港新城范围。2017年，西咸新区交由西安市代管，空港新城则在2018年获批为第12个国家级临空经济示范区。

如何依托西安咸阳国际机场的强大客货吞吐能力，以及西安国家中心城市的定位，推动西安临空经济示范区的建设，是近年来当地持续探索的方向。

如何发展第四代空港

“在国家级临空经济示范区获批之前，我们很早就开始系统性地对航空大都市进行研究。”西咸新区空港新城发展改革局局长党李明对21世纪经济报道记者表示，“由于当时在国内没有可参考的航空大都市建设案例，因此我们最早是从学习国外发展模式起步的，为此还请来航空规划专家介绍孟菲斯的经验。”

这么做的目的是希望将西安咸阳机场的所带来的经济、产业价值，延伸到机场之外更广阔的空港新城地理空间中。

党李明认为，目前国内区域经济的竞争格局已趋于稳定，城市之间的位次初步划定，但在发展临空经济、建设航空大都市方面，仍是城市竞争的新赛道。

“17座拥有国家级临空经济示范区的城市，尽管在发展上有差距，但不是质的差距，是进行中的动态差距，航空大都市的相关格局正在形成，因此西安有潜力和机遇实现追赶超越。”党李明说。

尽管并未如成都、重庆等地一样开始规划建设第二机场，但西安咸阳机场也在扩张，第三期改扩建工程正在进行，以2030年为目标年，按照年旅客吞吐量8300万人次、货邮吞吐量100万吨的目标进行设计。

巨大的客货吞吐量，使得西安空港新城的发展迎来更坚实的基础保障。但空港新城如何从满足客货运的“港”，变为承载临空经济的“城”，这是一个难题。

航空大都市是第四代空港的发展模式，第一代是单纯的机场，以客运为主；第二代是客运+货运；第三代是机场+临空经济区；第四代则是拥有居住功能的航空大都市。

按照《航空大都市》作者卡萨达的观点，过去所修建的机场，是一座城市的一部分，因城市发展而兴盛，而航空大都市则是依附机场而发展起来的新形态城市，是一个完整的以临空经济为特征的经济体。

中国民航大学教授曹允春对21世纪经济报道记者表示，航空大都市的着力点，是围绕航空业发展起来的都市，这并非通常意义上的拥有多元化产业结构的都市概念，航空大都市内部的产业引入门槛，一定要与航空业相关。可以是航空运输的服务业，也可以是与航空业依存度紧密的其他产业，如生物医药、电子信息等产业。

党李明认为，西咸新区空港新城的建设目标是成为内陆临空经济的典范，但与其他城市相比，西安仍有很多短板。比如武汉和重庆有长江航道，西安缺乏水运资源，而从经济体量和人口聚集度看，武汉、重庆、成都也高于西安。

上述三座城市所在的城市群也有更强的协作能力，“整个关中平原城市群只有西安GDP刚刚突破万亿，且只有一个国际机场。”党李明说。

此外，临空产业的聚集，对于航空货运能力提出更高要求。但西安咸阳国际机场目前货运市场仍有待培育，如作为全国枢纽机场之一，这里的全货运航司仅有8家，货运基地航司仅西北国际货运航空公司一家，且执飞货运航线较少。

西安咸阳国际机场的一个特殊之处在于，在临近机场的5-10公里范围内的核心发展区，部分土地为咸阳市所有。因此，建设航空大都市不仅需要西安市有所作为，也将考验西安与咸阳在相关产业发展上的协同能力。

“无论西安还是咸阳，地下文物蕴藏量大，因发现文物而影响施工进度的情况时有发生。”党李明说，“在这一背景下，就需要两地更好地规划可供开发的土地，不能因行政区划不同而造成产业同质化发展的局面。”

除产业的协作外，西安和咸阳还需要在交通基础设施建设、商贸旅居等第三产业服务上开展进一步的协作。

从港到城的转变

西安如何建设临空经济区，逐步建设完善一座航空大都市所具备的产业功能、城市功能？

21世纪经济报道记者获悉，为了避免同质化竞争，实现差异化发展，西安临空经济示范区对应国际、国内、省内三个层面，提出了“全球高端要素联接中枢，内陆临空经济创新典范，陕西追赶超越新动力源” 的总体定位，总体目标为打造“‘一带一路’国际航空枢纽、临空经济创新发展高地、绿色智慧宜居宜业魅力空港、中外人文交流开放门户”。

相比于其他临空经济示范区，西安临空经济示范区发展临空经济有三个优势。一是枢纽优势突出，拥有国内第七、北方第二大机场。二是航空市场潜力大，如近年来西安作为人口净流入城市，人流、资金流、技术流带来的叠加效应日益显现。三是政策集成效应强，作为陕西省发展临空经济的主阵地，空港新城拥有国家级新区、自贸区、临空经济示范区等政策叠加，又拥有跨境电商、第五航权以及陕西唯一一类对外开放口岸。

空港新城各方面政策支撑度不可谓不高，可开展9610、1210等跨境电商业务模式，目前已建成陕西首个跨境电商国际快件产业园；机场口岸实施“7×24小时”预约通关和144小时过境免签服务，获批进口食品等六个指定口岸和指定监管场地。

航空大都市的建设，要求适宜航空运输的产业在其附近高度聚集，形成完善的产业链。“此处强调的是适空产业的聚集，过去一些机场周边的土地被大量物流企业所占据，导致建设用地被分割，当需要引进适空产业时，往往面临无地可用的局面。”一位西部某空港的管理者对21世纪经济报道记者说，“正是因为在过去的规划中，并无成熟的临空经济经验，使得如今的空港发展受多重制约。”

“我们已聚集了特色鲜明的临空大产业，航空枢纽保障业、临空先进制造业、临空高端服务业皆有较好发展。目前，空港新城内的市场主体总数已经超过15000户，近三年平均增速50.9%，临空经济规模达到120亿元。”党李明说，“下一步，我们将继续寻找比较优势，如西安在硬科技上实力突出，高成长性的科技型企业也能在临空经济区内有发展空间。”

空港新城航空物流发展局高级主管张楠对21世纪经济报道记者表示，全货运飞机的运力缺乏是国内普遍存在的情况，全国范围内仅有42架宽体运输机。因此，在下一步的工作安排中，航空物流发展局将争取开发更多的货运航线。“如通过与国外的货运航司或机场开展合作，在西安和国外建立货运双枢纽，利用西安的地理优势，拓展航空货运业。”

在航空大都市的都市形态培育上，空港新城提出了加快追赶超越的目标，推动城市机场向高颜值、国际范、未来感的机场城市转变，加快国际医院、中央公园、商业综合体、实验学校、共有产权房等项目建设，力争“早出形象、早见效果”，形成“十五分钟生活圈”，尽快达到现代化机场城市的标准。

党李明介绍，还有一些工作成果“只有在天上才能看见”。“我们的规划做得很靠前。”他说，“如在建筑领域，我们规划了第五立面。即除传统的建筑四个立面外，通过对建筑的顶面进行设计，飞机上的乘客往下看时，所看到的建筑也有一定的风格，也提升了城市的空中景观效果。”

“未来我们将全力推进示范区进入临空经济第一方阵。”党李明说，“其方式包括加强项目招引、枢纽建设、推动开放创新、完善城市功能配套等，尽快达到航空大都市的标准。”

目前空港新城人口聚集度仍偏低，这表明航空大都市仍未真正实现职住平衡的功能，大量的人员在空港新城工作，又返回西安或咸阳居住，主要原因是生活配套设施有待继续提升。但根据此前的预测，在已纳入规划中的学校和医院建成后，新城的人口规模有望达到30万人，初步形成航空大都市的形态。

（作者：李果 编辑：李博）

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