教育公平路上的市场失灵

为实现教育公平，美国政府介入教培行业，推出了「补充教育服务」，即为学业成绩不佳且家庭经济困难的学生提供额外的个性化补课服务。然而制度预设的教育公平并未实现，反而产生了新的教育不公。今日，我们再度审视美国「补充教育服务」政策，有何启示？

「补充教育服务」政策设计初衷是解决教育公平问题，为欠发达学区的低收入家庭学生提供免费的教育服务。过程中完全依赖校外培训机构为符合条件的学生提供一系列学科辅导（尤其是语数外）服务，学生无需支付任何费用。

政策通过时，美国教育部便制定了执行细则，然而教育部将重点落到了提高合作教培机构数量上，很大程度上忽略了教培机构的质量问题，最终政策推行缓慢，反对声音越来越大，补充教育服务陷入停滞。

背后原因，一是学校对「补充教育服务」是否有效帮助学生提高考试成绩存疑。学校的困扰在于学生成绩欠佳，这样的困扰无关学生的家庭状况。可「补充教育服务」仅面向家庭经济困难且成绩欠佳的学生群体，帮助的对象极其有限。

二来，联邦政府要求各州实施「补充教育服务」，但并未设立专项资金，而是抽取原联邦 Title Ⅰ 项目（美国联邦政府的针对性学校援助项目）20% 资金用于推行「补充教育服务」，这对于各州以及各学区来说难以接受。

同时，「补充教育服务」这一政策赋予了学区推行政策的权力，却造成了更糟糕的角色混乱，各学区同时扮演着监管者和竞争者的角色。学区的总目标是确保「补充教育服务」的顺利实施，具体包括招收学生、与教育机构签订合同等。可是有专项资金来支持这些工作吗？工作人员称「越推动政策的实施，可用资金就越少。」

对于不同的利益群体来说，政策内部激励机制错位。教育机构希望获得每名学生的「学费」，而学区却极力避免教育资金的流失。教育机构希望采取自由市场的合作方式，但「补充教育服务」却处于政府采购和监管范围之内。

此外，虽然法律授权各州介入以确保「补充教育服务」的有效实施，但各州政府没有能力也没有动力对教培机构采取严格的审批准入和清退标准，也未对教学质量和教学方法进行统一规范。没有专项资金的支持，加上来自联邦政府的巨大压力，各州陷入了两难境地：如果他们严格执行法律，将面临下一级学区、学校的强烈反对。

政策制定者认为有足够的高质量教培机构来推动政策目标的实现。可纵使有质量过关的教培机构，其数量却不足以支持这一政策在全国范围的推广和开展。最终，联邦政府为确保学生和教育机构的参与降低了对教学质量的要求，而各州在具体实施过程中的「不作为」更使大量有问题的教培机构涌入「补充教育服务」市场，竞争为数不多的生源。

并且因为相较于郊区或农村地区，城市地区学校及学生的消费力更高，教培机构为了寻求最高的回报率便大量聚集在某些地区，最终进一步加剧了教育不公平。

而当学区想暂缓「补充教育服务」的实施，教育机构却期待这一政策的大力推行，学区和教育机构之间的冲突加剧。政策推行不会「急刹车」，随着校区资金流失越来越多以及教培机构服务学生数量的增加，冲突愈演愈烈。许多教育机构更是无所顾忌地打压竞争者，拓展商业版图。

此外，「补充教育服务」也未能解决家长知情权问题。政策制定者认为，学生家长会自主寻找质量最高、效果最好的教育机构。然而，家长并非直接付费，而且他们对教育机构的看法往往被华而不实的市场宣传所引导，面临着极大的选择困难。最终，家长对这一政策的看法越来越消极，支持力度越来越弱。

当联邦政府强行将各利益相关方捆绑在一起时，「补充教育服务」这一政策便只能走向失败。而随着美国政权的更迭，这一政策也最终消失在历史的长河里。

如今，「补充教育服务」市场的发展几乎走到了尽头，这个曾经高达数十亿美元的繁荣市场大幅缩水，大批教育机构走向末路或重新调整战略。但「补充教育服务」兴衰历程中的经验或许可以帮助类似的特许学校（Charter School）乃至教培行业更好的发展。

第一，应平衡增长和质量。一个新的市场需要快速增长以吸引新的进入者。然而，增长和创新往往以牺牲质量为代价。正是因为政策缺陷，补充教育服务未从最初的爆炸性增长过渡到持续的高质量增长，相关利益方也没有得到适当的激励来达成彼此间的平衡。

第二，应明确定义各级政府角色。不同级别的政府有不同的角色和激励，所以政策制定者必须注意他们能做什么、不能做什么、应该做什么、不应该做什么。如果有必要改变各种教育法规，就必须考虑如何以及哪些级别的政府应该参与到政策具体实施，以实现预期目标。

第三，应充分了解政府主导市场与自由经济市场的差异。政府主导市场与政府监管的自由经济市场有着本质不同。正如「补充教育服务」所证明的，政府主导市场拥有独特的逻辑，与自由经济市场不同。前者不一定以实现预期目标为前提，而是以政治可行性及稳定性为前提。

第四，应将问责与教学效果相结合。对于学校和教培机构来说，问责和教学效果之间必须保持一致，错位会造成严峻的挑战。而这种问责和效果的统一还必须延伸到利益相关方投入和产出层面，例如可以使用基于教学效果的合同来协调激励。

「补充教育服务」取得了一些微小的成果，部分获得高质量教育培训的差生学业取得了显著进步。然而，实现这些小成果的政治代价太高，既复杂又矛盾，就像一个容易失衡的陀螺仪。补充教育服务是活生生的例子，而同样的故事也发生在其他地方。对于政策制定而言，唯有审慎，才可持续。

（作者：多鲸资本 ）

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