田轩专栏丨扎牢制度“篱笆”，推动“零容忍”长效机制加速形成

田轩（清华大学五道口金融学院副院长、教授）

近年来，资本市场出现了如财务造假、欺诈、虚假披露、资本无序扩张、内幕交易、“市值管理”等违法违规事件。站在经济加速转型走向高质量发展的关键时点，加强资本市场监管，加大对证券违法打击力度刻不容缓。

中办、国办发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下简称《意见》），是中国资本市场历史上第一次以中办、国办的名义联合印发的打击证券违法活动的专门文件。《意见》以“建制度、不干预、零容忍”为指导方针，提出了两个时间节点与阶段目标，为此后完善证券监管工作提供了指导方针和基本原则。

从具体内容来看，《意见》涵盖七个方面、二十七条的具体措施，提供了坚持法治、统筹协调、坚持“零容忍”要求、坚持底线思维等四方面的监管导向。

《意见》从资本市场基础制度、行政法律制度、期货市场监管执法制度、民事赔偿制度、证券纠纷代表人诉讼制度、退市制度、资本市场法律域外适用制度、资本市场诚信建设制度、信用承诺制度等十五项制度改革出发，对资本市场制度基础进行了系统性补充与完善，为进一步进行资本市场规范与有效监管奠定了坚实的基础；从协调工作机制、强化地方属地责任、加强问责等方面加强了对行政干预、权利保护、执法干扰的监管力度；坚持将“零容忍”方针落实到底，分类监管、精准打击，立足防范化解金融风险和保护投资者合法权益的监管大局，持续净化市场生态。

两个阶段目标与三项具体措施

《意见》提出两个阶段目标——到2022年，“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”等；到2025年，“证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升”“行政执法与刑事司法衔接高效顺畅”“崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成”等。表明了监管当局加强证券违法行为监管、查处与惩戒力度的决心。

《意见》就完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、进一步加强跨境监管执法司法协作、着力提升证券执法司法能力和专业化水平、加强资本市场信用体系建设、加强组织保障和监督问责等七个方面规定了二十七项措施。包括了完善资本市场法律制度体系建设、健全执法合作与协同机制、强化重大案件和重点领域执法力度等三个方向的具体措施。

一是完善资本市场法律制度体系建设。《意见》在立法机制、行政法律制度、民事赔偿制度、刑事惩戒力度等方面进行了完善。提高了证券领域立法效率，修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策，加快制定修订上市公司、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度；加快制定期货法，补齐期货市场监管执法制度短板；修改司法解释，取消民事赔偿诉讼的前置程序；开展证券仲裁制度试点；推进退市制度改革，强化市场约束机制，健全上市公司优胜劣汰良性循环机制；建立健全全国统一的资本市场诚信档案，强化资本市场诚信监管；建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息；健全诚信信息共享机制，加大信息归集、查询、公示力度；将相关信息纳入全国信用信息共享平台和“信用中国”网站，形成各方共建共治共享的资本市场诚信建设格局。

二是健全执法合作与协同机制。建立打击资本市场违法活动协调工作机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题，完善证券案件侦查、检察、审判环节的体制机制。进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善行政刑事执法协作机制，优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设；在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制；加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理，落实由中级法院和同级检察院办理证券犯罪第一审案件的级别管辖。在执法司法过程中，需把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，明确职责分工，加强工作协同，落实工作责任，加强舆论引导，向市场明确传递零容忍信号；加强监督问责，全面从严治党、解决落实深化金融领域反腐败工作要求，执法司法机关与纪检监察机关协同推进风险处置和金融领域反腐败工作。

三是强化重大案件和重点领域执法力度。坚持分类监管、精准打击，重点关注大案要案及非法证券活动、债券市场、私募市场、跨境监管四个重点领域，依法从严从快查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件，加大对发行人控股股东及实控人、违法中介机构及其从业人员等的追责力度。加强债券市场统一执法，加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度；聚焦数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规，加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任，加强中概股监管，做好中概股公司风险及突发情况应对，修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

未来证券监管及处罚力度将进一步加大

《意见》从全局性视角，综合多部门力量，加强统一、协同监管，全方位、立体化地打击证券违法活动。力度空前，布局长远。从制度目标、配套制度、执法司法体制机制协同等方面统筹协调，将有力促进良好资本市场生态的全面形成。未来证券监管将更加严格，监管及处罚力度将进一步加大。

《意见》规定在从严打击资本市场违法活动的同时确保市场自由度，不干预资本市场从业者依法合规经营的整体方向，强化资本市场基础制度建设和从严打击证券违法活动体制机制建设，表明从严打击工作将常态化存续，且打击力度很大、不局限范围。

一是金融监管、公安、法院等部门在加强属地监管、提高打击非法证券活动力度、深化金融领域反腐败等工作中通过统筹协同，合理进行职责分配，探索创新模式，提高监管队伍专业化水平，加强行政处置与司法审判工作衔接。

二是《意见》明确了从严打击的主要目标、具体行为、重点人员，规定了缓刑的严格适用条件，提高了大案要案查处质量和效率。

三是场外配资、债权发行审查、信息披露、私募领域的资金侵占、挪用等违法违规行为将被重点关注，反映了监管对于市场的敏锐度，预期将优化监管协作机制，加强打击力度。

四是跨境监管方面，将加强相关数据、信息的披露，并对中概股进行持续性关注，推动涉外法律的互认与可能进行境外执法的探索，需提高对平台企业的监管穿透水平，制定监管标准，加强国家和居民信息安全和权益保障。

五是监管手段方面，大数据、区块链、人工智能等新技术的使用将有利于违法行为的及时发现，代表人制度、举报奖励制度的建立会激发市场监管的自主性。

建立健康、可持续的资本市场秩序

金融以信用为核心，离开了诚信与法治，资本市场也就偏离了金融的初心，其促进科技、资本和实体经济高水平循环的枢纽功能也就无法充分发挥。

随着注册制的推行，加强资本市场法律制度建设，强化市场制度约束，完善退市机制，完善行政执法和刑事司法的衔接，提高违法犯罪成本，建立投资者保护机制，有利于推动“零容忍”长效机制的加速形成，切实净化市场生态，并将长期在维护资本市场“三公”秩序和保障投资者的权益方面发挥重要作用。

与此同时，证券监管也需要市场参与主体主动拥抱监管，加强风险意识，实时进行知识更新，履行职责，及时进行信息披露，并建立有效的信息反馈与举报机制，共同建立健康、可持续的资本市场秩序。

（作者：田轩 编辑：陆跃玲）

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