地方人大的新使命：加强对违规举债行为的监督，强化审查14万亿专项债

近年来防范化解地方债风险成为监管部门工作的重点。此前，财政、审计、金融甚至纪检部门已加入到这一工作中，而现在地方人大的职责也将强化。

近日，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（下称意见），就推动完善政府预算决算编制工作、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、加强组织保障等，作出了明确规定，并提出了工作要求。

“加强地方人大对政府债务的审查监督，是人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要内容，是推动防范化解地方政府债务风险的重要保障。”全国人大常委会预算工委负责人表示。

值得注意的是，此次意见特别提出，地方人大要加强对违规举债的监督，强化对专项债的审查监督。

记者了解到，这两个问题是当前地方债管理领域较为突出的问题。法定债务方面，虽然中央框定了地方债限额风险总体可控，但专项债资金闲置、融资与收益不匹配的问题凸显。此外，仍有部分地方政府突破限额违规举债。

“作为国家权力机关，人大及其常委会依据宪法、预算法等法律对政府融资举债等行政行为实施监督，是高层次的、具有法律效力的监督。如果发挥作用，将能有效防控地方债风险。”江浙地区某地市债务办人士称。

督促地方披露债务率等数据

审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的应有之义。2014年修订的预算法对政府债务的审查有明确规定。2018年3月，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求人大预算审查监督重点，从注重赤字规模和预算收支平衡状况，向支出预算和政策拓展。

这其中审查监督拓展对象之一正是政府债务。比如人大要根据相关指标来评价地方政府举债规模的合理性，坚决遏制隐性债务增量等等。而此次意见则对地方债务审查监督相关内容进行了规范和细化。

此次意见明确提出，地方各级人大及其常委会要积极推动政府在预算草案、预算调整方案和决算草案中，及时、完整、真实编制政府债务，完善并细化相关报告的内容。

比如在上一年度政府债务执行和决算情况表中，应当反映一般债务和专项债务的限额和余额、债务年限、还本付息等情况。在政府债务指标情况表中，应当反映债务率、偿债资金保障倍数、利息支出率等债务风险评估指标情况。

记者查阅多地预算报告了解到，前一类指标的公布情况相对较好，但后一类指标缺失较多，尤其是债务率。债务率是反映地方债务风险的关键指标，其计算方式为债务余额除以综合财力。“有的地方是因为债务率太高没有公布，有的地方是因为没有强制要求就没公布。”前述江浙地区债务办人士表示。

值得注意的是，此次意见还特别提出，要加强专项债的审计监督。

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。此后规模陆续增加，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行量达到3.75万亿创出新高。今年略有回落，但规模仍有3.65万亿。目前专项债余额约14万亿。

在发行规模扩大过程中，专项债成为稳增长的重要工具，但专项债资金闲置、融资与收益不平衡等问题引起各方关注。审计署的报告称，至2020年底，55 个地区专项债余额1.27 万亿元中有413.21 亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67 亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

为防范专项债风险，财政部今年已陆续印发专项债穿透管理办法、专项债项目资金绩效管理办法等文件，加强对专项债的监管。此次意见要求，地方人大要加强专项债务项目科学性审查。

具体而言，重点审查本级政府新增专项债务规模是否控制在上级政府下达的债务限额内，是否用于有一定收益的公益性项目，债务资金投向是否符合相关政策规定；审查项目的方向和用途、收益测算、还款资金来源、最终偿债责任等内容；审查项目平衡方案是否根据项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入等因素，经过合理测算确定。

加强对违规举债的监督

2014年修订的预算法提出，地方可以通过地方政府债券举借债务，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。此外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

但违规举债仍有发生，甚至地方人大都参与其中。比如在政信业务中，融资平台向金融机构融资，金融机构会要求地方人大出具还款纳入财政预算的承诺函。“纳入人大预算实际上违反了担保法规定，是无效的。但是，投资者喜欢财政担保的信托产品，我们也就要求地方政府出具承诺函或者担保函。”北京一家信托公司业务人士表示。

近年来此类现象已经很少。虽如此，此次意见仍指出，要严格对下一级人大及其常委会违法担保、承诺等行为的监督。

据记者梳理，对违规举债的实质性的问责则从2017年开始。当年，中央部门开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强，纪检部门也参与处罚。

但违规举债仍有发生。如广西钦州市财政局去年12月在其官网披露下辖灵山县违规举债问题。具体而言，灵山县于2017年12月至2019年4月间，通过自来水厂、公立医院等企事业单位以公益性资产融资租赁方式违规举债用于市政基础设施建设。

此次意见明确，地方人大要加强监督问责。具体而言，加强对以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债行为的监督；加强对政府通过地方国有企业变相融资行为的监督。

意见还提出，地方人大要监督政府建立完善债务风险评估预警和应急处置机制。重点监督政府是否定期分析评估债务风险并进行警示、举借债务是否考虑未来偿债压力、是否按规定对出现的风险及时启动应急处置措施等。

全国人大常委会预算工委负责人介绍，意见的印发实施，对加强地方人大对政府债务的审查监督，压实地方政府债务管理主体责任，打好防范化解重大风险攻坚战，更好统筹发展和安全，实现经济持续健康发展和社会大局稳定，具有重要意义。

一些地方的实践已取得实效。2018年7月，辽宁省十三届人大常委会第四次会议表决通过省人大常委会关于成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会的决定。这在全国省级人大常委会中尚属首例，委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，共12人，此外，根据工作需要聘请4位专家。

“我们认为特定问题调查是一种监督工作方式，更为重要的是对监督工作进行有益探索，目的就是实现依法监督、正确监督、有效监督。”辽宁省人大常委会预算工委负责人说。全国人大常委会办公厅下属杂志《中国人大》报道称，经过一年的努力，2019年辽宁省政府债务和隐性债务余额呈现双降的良好态势。

（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）

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