中国的8.4万亿土地出让金，需要再来一次分税制改革

据说，中央要把地方上的8.4万亿土地出让金收入全部收走，以此来遏制地方维护房价的动力。我本以为这是在开玩笑，没想到连公文都出了。2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部委联名发布了一份重磅文件《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。这份文件非常明确的指出：国有土地出让收入，自2022年起，全面划转税务部门征收。其中，自2021年7月1日起，在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省开展试点，将包括土地出让收入在内的四项收入征收权，由自然资源部门转移至税务部门。

厉害了，2020年中国的土地出让收入高达8.4万亿，占地方财政收入的55%，这么多钱的支配权不声不响的就划归中央了？此事没有那么简单。治大国如如烹小鲜，任何政策的制定都以稳为主，万亿级别财政收入的划拨那肯定是广泛征求各方意见的，不可能这么无声无息突然就宣布，不然肯定要出大乱子的。想当年，中央分税制改革的时候，谈判的动静可不是一般的大。
当年把土拍收入留给地方的税制改革史
上世纪80年代之前，中国是计划经济国家，全国一盘棋，都是大锅饭。改革开放后，全国范围内推行包产到户制度，中国的粮食产量大幅增加，农民的种田积极性空前提高。既然包产到户在激发工作积极性上这么好用，我们能否进行更广泛的推行？1980年，财政包干制被提了出来。所谓财政包干制，就是把各省市地方的税收任务先制定出来，中央包产到省，然后省再把任务分给下面。你这个省，交完承诺的税收后，多余的钱都是你们自己的，可以自己用，怎么建设地方自己说了算，基本上就是农民包产到户的放大版。

财政包干制自1985年开始实行，1988年得到进一步完善，极大的激发了地方建设经济的积极性。总的来说，财政包干制为中国的经济发展是做出了历史贡献的，比僵化的计划经济要好得多。

但随着财政包干制的进行，新的问题又出来了。中国的经济发展速度太快了，简直是呈现爆发式的增长，几十年计划经济虽然严重限制了中国的经济，但蓄积了太多的能量，打开之后释放的制度红利也是大的惊人。八九十年代的时候，地方的税收甚至出现过每年百分之二三十那么恐怖的增长数据。按财政包干制，多出来的钱，都是地方的。按理说这也没关系，毕竟钱归地方用，也是在建设中国，肉都烂在锅里。但随着中国经济的蓬勃发展，各方面花钱的地方也激增。毕竟经济发展了，群众工资提升了，办同样的事，各种开销都要大增。任何人都没想过税收的增长可以这么迅速，任何人也都没想过开支的增长可以这么迅速。给地方的财政任务定个年增速9%，这已经很离谱了，而实际的收入开支增长，更离谱。

但财政包干制，等同于一份合同，签了这个合同后，收益的分配是锁死的，中央的收入就那么多，没办法和经济发展速度同比增长。但很多全国性支出，都是由中央负责。全国性对粮食的进行亏损行补贴收购，跨省进行的大规模铁路建设，对国防进行的军事建设，这些钱当时都是中央出钱在做，随着经济的发展，这些支出也开始急剧增加。所以后来中央的财政窟窿越来越大，甚至出现过中央穷到向地方借钱的地步。

1992年，中央收入1000亿，地方收入2500亿，但中央的当年支出却高达2000亿，赤字达到了1000亿，已经彻底揭不开锅了。而在财政包干制下，各省的收入自己拿，出现了各地重复建设，无视中央全国一盘棋，甚至为增加本省税收，树立各种门槛排斥外省产品，颇有割据一地，自立经济诸侯的征兆。而财权不足的中央，对地方的控制力也大幅下降。 改革财政包干制，势在必行。但动地方的蛋糕，不是那么好动的。

1993年，分税制改革提上日程。所谓分税制改革，就是把经济增长的成果，中央和地方共享，按比例来分。其中，最好征收的增值税，中央拿75%，地方拿25%，而比较复杂，需要熟知地方情况才可以征收的营业税，留给地方。这么做，可以大幅提高中央的财政收入，解决中央财产困窘的局面。很明显，这种做法地方上是一定反对的，换你执政地方你也反对。

为了落实分税制，自1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，朱总理带着各部门60多人的大队人马，把全国主要的财政大户省份全部飞了一遍，挨个谈判。在9月13日和广东省的谈判过程中，广东省的5套班子全部参加，有些‌地市委领导也参加了会议，阵容极其庞大。这庞大的阵容，最大的诉求就是‌希望能给广东特殊待遇，不搞分税制，在广东单独实行包干制。

广东的特殊政策还‌要不要实行？如果包干制取消，我‌们还要不要在20年内赶上“四小‌龙”？

经历艰苦的谈判后，广东最终还是服从了大局，同意了分税制改革。历经重重困难，总理亲自出马带队谈了2个多月，最终分税制改革才得到了各省份的一致支持，并最终贯彻落实，地方的大部分收入上缴了中央。

但随后，又带来了新的问题。地方的大部分收入上缴中央后，中央缺钱的情况立刻就不存在了，但出现了资金过剩的局面，这也是个问题。中央的支出确实很大，但除了个别年份外，大部分年份总体支出还是以地方财政为主。

从1995年到朱总理退任的2004年，这十年里中央的财政收入平均占到国家总收入的52%，但财政支出只有国家财政总支出的30%。剩下的钱，中央拿着也没用，需要转移支付给地方，由地方来花。这个时候问题来了，钱给谁？怎么给？中央也不知道该给谁，给多少合适，只能按项目来，你报批一个项目我拨一笔钱。

所以，“跑部钱进”这个名词在90年代中后期诞生了。不跑部，你就没有钱，因为别人都在跑，中央只能给别人。天天跑北京，这也不是个事啊，差旅费太大了。干脆，我们搞个驻京办吧，一批人常驻北京，天天负责跑各部门。后来驻京办的规模越来越大，成为了各省官员、人大代表来京的第一落脚点和汇合点。摊子大了，占地面积就大，不如干脆搞一栋楼吧。现在各省市在北京留下的大厦，比如说浙江大厦，湖北大厦、广东大厦、江苏大厦、吉林大厦等，都是当年驻京办跑部钱进时代留下的。很明显，这是不合理的现象，虽然中央权力大了，但带来了明显的行政资源浪费。因此，分税制改革，还要改革。

中央穷地方富，这会出问题。但中央富地方穷，这也会出问题。所以，我们要想个办法，增加地方收入，促进地方建设地方的积极性。刚拿回来的财权再给回去，这不合适。不过我们可以想其他办法。正好，国家在1998年进行了住房商品化改革，开始全国范围内推行商品房，取消福利分房制度。但推广困难，群众不认可。

为了鼓励地方积极性，推广落实商品房改革制度，土地财政的收入被默认归地方所有，中央不插手，因为98年那会，地方很缺钱，这事中央知道。2000年开始，地方政府正式走上了土地财政的道路，并在2001年，由“土地收购储备制度”文件的形式，得到了中央认可。而在1994年分税制改革中，各种关于土地的税种，都被划归为地方所有，这种巧合的事情让卖地对于地方来说百利无一害。

效果怎么样呢？效果很显著，住房改革立刻就推动下去了，全国的卖地收入节节增长。2001年，2002年，2003年，中国的土地财政收入实现了连续三年，每年翻一倍的奇迹，三年时间从500亿增长到了5000亿。

当初把土地出让收入划归给地方的时候，这只是一个每年500亿的税种，没想到几年时间就增长到了5000亿，几乎和当时的地方政府财政收入相等。

更没想到的是，十几年后的今天，土地财政收入增长到了8.4万亿每年。有了土地财政收入后，地方不缺钱了，可以进行地方建设了，跑部钱进的事慢慢就不存在了。既然地方的最大财源是土地拍卖收入，那进行地方投资建设的时候，最大的核心也肯定是围绕着增大土地拍卖收入来进行。

这十几年来，中国各大城市进行修地铁，盖医院学校，进行各种基础建设为什么如火如荼，核心原因就在这里。因为卖地收入，是100%归地方的，建设城市，投资基础建设，然后卖地，“投入产出比最大”。这种情况也不能说不好，毕竟此制度极大的推动了中国的城市化建设，让中国城市出现了日新月异的变化，十年走完了其他国家一百年的建设路程。

但随后，又引发了其他的新问题。 新的土地财政改革势在必行 因为地方政府拥有追求大量收入的强烈动机，所以地方政府非常希望卖出更多的土地，以最高的价格。这种强烈的冲动，和中央压制房价，管控全国性金融风险的要求是完全违背的。而且这些年，为了尽快的建设城市，拉动GDP，扩大政绩，很多地方政府把土地资源当作财产，装入城投公司作为抵押物，向银行借钱搞开发贷，欠下了天文数字的债务。这些债务，地方政府承诺用以后的卖地收入来还。但地方政府借下的债务太多了，很多地方的债务都是按照卖地收入年年增长的假设，来进行极限借款，导致了所谓的地方债问题。

如果中国经济增速永远火红，卖地收入每年都增长，那借下的债务没有问题。但万一卖地收入没有按地方政府的预期走呢，出现了下滑怎么办？这已经成为了一个潜在的经济大雷。在中央屡次强调房住不炒的前提下，各地方依然不舍得放弃庞大的卖地收入，也放弃不了。各地的房价可以涨的慢一点，但绝不能跌，这是地方政府的底线。卖地收入不归中央，但系统性金融风险归中央。所以在不出现系统性风险的前提下， 中央希望房价跌的越多越好。但是在地方政府的眼里，卖地收入越多越好，这个原则是不会改的，因为卖地收入100%归自己。

和当年的财政包干一样，100%归地方的东西，都会扭曲地方的行为，同时制造中央和地方的不同步，产生一系列的社会问题。而且，目前的地方政府，收入并不低。2011年开始，中国进行了营改增制度变革试点，把原本属于地方的营业税等税种，全部和增值税合并。2016年开始，中国进行了全面营改增，彻底取消了营业税。因为营业税基本等于地方税，所以地税局已经没有存在的必要了，因此国税局和地税局合二为一。在营改增的同时，增值税执行了20年的75：25的分配比例也退出了历史舞台，改为了中央和地方各分享50%，五五开。地方拿多少收入，中央就拿多少收入，这并不算低了。但是在这个的基础上，所有的土地拍卖收入，还是按老规矩，全部归地方所有，一分钱都不归中央。这不就产生新的矛盾了嘛。

中央三令五申控制房价，为什么老是有地方政府出来试探底线，并暗戳戳的维护房价？因为这个卖地收入太大了，不可忽视，真的是地方政府的命根子。所以，中国的土地财政领域，需要再来一次分税制改革。 谁来管账，区别很大。

回到文章开头，四部委联名发的通知里，对于土地财政收入的安排其实就一点：以后所有的土地财政收入，先由税务部门来收，收完了，再给地方政府。这是一个非常重大，但又轻巧到没有动任何人利益的改革。中央只是换了一个部门来收钱，没有变更这笔钱的任何用途。你要用钱，和我说，我肯定给你，现在只是先帮你收着而已。这么改，地方政府没有任何理由反对，但其实里面的区别很大。你想想，地方政府现在每个月生活的好好的，小日子过的开心的不得了，为啥非要把土地财政的钱先交到税务局，然后再去领？多此一举的意义在哪，和以前地方政府自己拿这笔钱去花的区别在哪？

举个通俗的例子，以前你的工资每个月直接打到你的卡里，而现在工资先打到你老婆的卡里，然后你老婆再转给你花。虽然开始的时候可能一分不少，但你觉得这里面的概念是一样的么？先把这笔钱管住，后面再慢慢来。按中国的历史改革规律，如果一个制度引发了乱象，那么一定会有政策补丁进行改革。中国的制度，从来都是这样慢慢改革，慢慢优化的，摸着石头过河。如今，土地财政制度很明显的带来了土地乱象。按历史规律，中央早晚要对其动手改革。第二次分税制改革，已经开始起风了。全国必须一盘棋，地方政府不能只想着自己的小日子，也不能目光短浅，只看任期，不看未来。这种弊端，和当年的财政包干制何其相似。把100%归地方的土地财政收入，进行第二次分税制改革，这事已经出现了端倪。把这笔钱打自己账上，非常有利于下一步的谈判工作。

任何可能对中国经济发展造成隐患的制度，最终都一定会被改革。已经妨碍的人民群众幸福生活的地方土地财政，其权力必然被一步步收紧。

这是历史大势，不可逆。先把这笔钱换个账户来管，只是第一步。

（作者：清禾讲堂 ）

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