我国天然气托运商制度的优化路径思考

客观上来看，我国目前尚无完备的天然气托运商法律规制调整体系。根据现阶段中国天然气市场化改革的实际来看，2014年2月份，国家能源局印发了《油气管网设施公平开放监管方法（试行）》，这标志着我国第三方准入政策的萌芽。2021年7月15日，国家发展改革委发布《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求和意见稿》），从储运服务、运行调度、应急保供、监督管理等方面明确了各主体在天然气产供储销体系建设中的作用，压实应急保供各方责任，有效保障管网设施公平开放和安全、稳定、高效运行，进一步保障国家能源安全。这是我国深化天然气市场化改革的重要举措与有里程碑意义的探索，立法初心是逐渐完善“X+1+X”天然气市场化体系。在肯定次此规范化文件的基础上，本文将结合国外具有代表性的经验和做法，提出一些深入的想法（目前意见稿仍然在意见征求期间），以期进一步梳理清晰今后的改革路径，最终推进天然气市场化、法治化进程的飞速发展。

欧盟、英国及美国等地有关天然气托运商的相关规则体系具有一定的成熟度，从不同的方向视野上，可以为我国所借鉴。2014年，欧盟委员会正式颁布了《关于管输系统平衡的管网规范》（EU No.312/2014），从而在法律层面上保证了托运人以经济高效、非歧视的方式在欧盟范围内不同平衡区域的注/提气量，也进一步促进了欧洲短期天然气市场的发展，增加了天然气供应的灵活性。欧盟输气管网平衡机制的宗旨在于提高欧盟范围内短期天然气批发市场的竞争活力，增加供气的灵活性。按照平衡规则，托运人可以通过基于交易平台的市场机制买卖天然气短期合约、高效管理其注/提气量、平衡其投资组合；管网运营商也可以利用这一市场平衡输气管网系统，在一定程度上减轻运营商对管网平衡的负担。欧盟通过建立虚拟交易点（Virtual Trading Point）作为天然气交易平台，借助交易平台，买卖双方可以不经管网运营商、不受地理位置限制直接进行天然气交易。在托运商信息公平获取与披露方面，欧盟同时规定了，信息公开应采用以下原则和方式：在运营商的官网或者其他通讯系统上以电子形式提供信息；免费向托运人提供；以方便用户使用的方式提供；以清晰的、量化的和容易获取的方式提供；建立在非歧视性的基础上；使用一致的单位，并提供单位换算系数；用成员国的官方语言以及英语。

在立法调整以及托运商准入许可官方机制方面， 英国相关法律体系较为规范。通过调研英国政府历年来所颁布的《天然气法案》，追溯英国天然气管网第三方准入制度发展历程，可知英国第三方准入制度的精髓是“许可证制度”。英国天然气行业实现了“气与气”之间的竞争。对于此问题，英国有专项立法法案导向：从1972年起始，共有3部英国《天然气法案》——1972年《天然气法案》、1986年《天然气法案》和1995年《天然气法案》。1995年法案规定，凡是符合国家行业经营资质要求的潜在参与者都有权利申请许可证。而获得相关许可证的企业必须按照上述许可证中规定的条例开展业务。“允许许可证拥有者与天然气运输商协商，以使其可以向该运输商运营的管道注入，或从管道中输出，或通过该管道输送天然气；在任何情况下，以上与天然气有关的活动都应当直接或间接与向某些建筑物供应天然气有关；与GB管网的天然气输送无关、但在全国平衡点(NBP)进行商品天然气贸易的主体不是天然气托运商，因此不需要获得托运商许可证”（1986年法案）以许可证管理为基本手段的监管模式，并考虑设立区域性监管机构，作为建立全国性监管体系的试点。

在关照托运商市场运营的客观性以及人性化监管方面，美国的做法十分高效与优越：美国成品油管道公司依据历史服务期限、历史服务量，将所有的管道用户大致分为两类：①老托运商，是指管道用户在基本期（不同管道公司的规定不同，以BPL公司为例，基本期为当前月份的前12个连续日历月份）内，向管道公司提交的成品油量维持在规定的最小管输量之上；②新托运商，对于未达到老托运商划分规定的管道用户，管道公司将其划分在新用户范畴之内。新、老托运商的划分规定直接影响所有用户分配所得的运输能力。管道公司对于新、老托运商的运输能力具体分配流程：①基于新托运商的数量，平均分配为新托运商预留的运输能力，并对每个新托运商分配的运输能力设置上限，如BPL公司、Mountain管道公司规定的上限分别为设计运输能力的2.5％和2.0％；②管道公司基于各位老托运商在基本期内的运输量，按比例分配剩余的运输能力。

综合上述国外经验，可以看到我国托运商法规体系目前的欠缺。就2021年7月15日，国家发展改革委发布《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求和意见稿》进行剖析与横向比较，可以对问题有较为深刻的认识。找差距，补短板，从实现追逐目标效果。从该管理办法征求意见稿的题目来看，题目偏计划统筹，关键词“运行调度”以及“应急保供”着重宏观管理视野，偏重公共品属性与安全，其中可以读出，安全是首选价值。托运商制度的体系雏形，从粗浅层面上来说，可以通过该办法窥知部分，但离制度成熟还有很长一段距离，目前仅仅停留在萌芽阶段。

具体来看，《征求和意见稿》第三条所提及的内容，可以分析为：管网经营企业目前在运行体系中的地位和作用。其承担两重属性功能，既保障市场公平又承担公共调度职能。（市场性与公共管理属性）。从篇幅来看，《征求意见稿》中第二章“储运服务”占7条，第三章调度与第四章应急保供的篇幅占到14条，真正谈及托运商相关市场活动规则的也仅仅在第二章中涉及到2条。可见，本意见稿在托运商市场运营规范化方面没有具体展开。第五章，“监督管理”中的条文表述可以看出，仅仅从部委机关标准条件设定方式，进行规范性文件层面的监督守则罗列，属于行政法中的“抽象行政行为”的方式进行市场监管。此处，对于托运商权利义务实现保障方面的政府监管逻辑并没有加以显性表达。个别细部条款的设定也值得探讨。例如，第29条，“管网运行企业与托运商签订天然气管网设施服务合同。合同执行有争议的，合同主体可提请仲裁。”此次，将管网企业与托运商的争议解决以规则的建议形式列入，觉得必要性不足。但仔细读来，此处又透露出顶层设计特别强调，从规范层面固定了管网企业与托运商的平等法律地位，定性相关纠纷的经济性与可仲裁性。如果说，此处摆放的规定是出于这样立法设计初心，那么，其必要性就有一定的源头可溯。第33条“管网运营企业、托运商、供气方、用户等违反有关法律法规和本办法规定，由有关部门依法依规处理”，根据法理逻辑，在表书上，此处其实大可不必提其他法规的处理方式，仅提及“违反本办法的依照本法规定处罚，违法其法律法规的，以找相关规定”即可。一般而言，从法理逻辑上顾全本法的罚则为主线的基础上，兜底提一下其他法律法规处置方式，即为完整的逻辑结构。此处，先提及其他法律法规，逻辑运行上，与本法相关的主线有脱节之嫌。

我国对于天然气托运商制度进行的探索具有一定阶段性成效，但与世界先进国家还有一定的距离。在改革推进过程中，规范的市场程序与理性的监管路径将是问题的两个方面。监管文化立意与监管路径选择十分关键。目前有一种声音“应当主要完善天然气立法与相关配套，并加强监管”？对此意见持保留态度。作者认为，应当划定政府的监管边界，在市场语境下对于天然气托运商多一分“服务”，以服务促监管，以监管提升制度服务质量、监管效能，培育良好的市场运营环境，一切都将水到渠成。明确托运商的职责权利并规范关行政程序，在实践中不断完善，为顺利推进中国天然气市场化改革提供制度保障。托运商制度不仅涉及准入资质等问题，也涉及调度规则、监管政策方方面面的问题。学习英国，专项立法促进；学习欧盟，业务布局区域布局平衡调整；学习美国，人性化业务制度运维，以分类促监督管理。当然，符合我国天然气发展格局、适应国家能源战略、保障能源安全，是全改革链条中的应有之意。

（作者：管晓薇 ）

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