21世纪经济报道王峰北京报道 中小学新学期开学，北京市的中小学校不仅迎来了新生，有些还迎来“新”老师。北京市启动新一轮大规模干部教师轮岗交流，东城区新学年有超2000名干部教师交流轮岗；密云区118名教师进行城乡流动；部分教师跨学段从高中到初中轮岗教学。
教师交流轮岗实行多年，但长期流于形式化。如何更好吸取日本等国经验，规避以往教师交流轮岗的弊端？21世纪经济报道专访了长期跟踪研究教师流动问题的学者、中南民族大学教育学院教授汪丞。
（中南民族大学教育学院教授汪丞）
2009年由汪丞教授执笔的全国人大议案《实行教师定期流动，促进校际师资均衡配置》曾引发社会强烈反响。十几年来，他不仅持续关注国内教师交流轮岗制度的实施进展，还先后研究和引介了日本、韩国、澳大利亚等国的教师定期流动制度，并承担多项国家级、省部级相关科研课题。
北京市此次轮岗不一样
《21世纪》：教师交流轮岗政策在国内已经实行了几十年，但一直流于形式化、功利化，你认为此次北京等地拟实行的更大比例更大范围的教师交流轮岗，与以往有何不同？
汪丞：北京东城区这次大规模的教师轮岗的确有很多的不同。第一是规模大，范围广，人数众多，并突破了仅在义务教育段流动的界限。第二，这次强调了轮岗对象的全员性（退休时间不足5年的除外），而非局限于少部分群体。第三，突出轮岗而非支教。北京东城区的这次教师轮岗的示范作用明显。因为北京的学校归属相对复杂，推行教师流动也面临着诸多困境。因此，北京实施大规模的教师流动后，如能常态化的推行，其带动、示范作用应该是比较大的。
《21世纪》：2020年国家全面启动实施教师县管校聘制度，你目前也主持了国家社科基金项目《“县管校聘”师资统筹配置机制研究》，如何看待县管校聘与教师轮岗流动的关系？目前该项制度的实施还存在哪些问题？
汪丞：县管校聘旨在打破教师的校籍身份属性，激发教师队伍的活力，为教师定期参加轮岗流动创造条件。但在实践中，部分地区没有将县管校聘与教师轮岗流动有机结合，而且放大了校长权力，将该项制度变成了校长选聘心仪教师和剥离不太想要的教师的一项筛选制度。制度实施的结果是年纪大的教师、业务能力不强的教师渐渐的轮流到乡村学校、偏远薄弱学校，而年富力强的优质教师越来越向城镇学校、重点示范学校集中。这就背离了制度实施的初衷。
因此，应该将教师县管校聘与教师轮岗流动有机结合，以实施教师县管校聘制度为契机，构建符合我国各地实际的教师定期轮岗制度，特别是要设计教师流动积分制度，在公平的基础上激发教师参与流动的积极性，引导教师均衡、合理流动。
《21世纪》：教师交流轮岗政策的推行在基层实践中存在很大的阻力。这些阻力主要体现在哪些方面？
汪丞：教师流动涉及国家战略、政府政绩导向、学校利益与教师个人诉求之间的利益博弈。在现行教师流动政策中，仅强调了促进师资均衡配置，实现教育公平的国家战略需要，却忽视了传统政绩观的导引、城镇学校和非薄弱学校实施教师流动的利益补偿，以及教师个体的流动诉求。
一些地方教育行政部门出于打造教育亮点和追求升学率，特别是追求“清北率”的政绩动机，对示范学校的重点扶植政策仍在相当程度上存在。一些地区教育行政部门甚至担心优质教育资源被稀释，实际上对推行教师交流持一种保留态度。各校也不愿安排骨干教师参加交流，除非对等交流，并竭力从其它学校挖来优秀骨干教师。
对教师而言，由于我国《教育法》《教师法》均未将定期参加流动作为教师法定义务，且在实践中对教师的流动意愿关注不够，利益补偿尚不十分到位，相当多的教师是被动参与流动。因此，教师参加流动的动机并不强烈，这些都是阻碍教师交流广泛实施的重要因素。
《21世纪》：在新一轮的大规模教师轮岗交流中，你认为应该如何破解这些阻力呢？
汪丞：要突破教师交流轮岗在更大范围内实施的阻碍，地方政府的政绩观、重点学校过分注重自身利益，起了很大的作用。因此，必须深入落实《深化新时代教育评价改革总体方案》，建立育人为本的教育政绩观，祛除唯成绩、唯升学率论顽疾，给学校松绑。同时，将区域内义务教育均衡发展的教育生态作为县级政府教育政绩考核的核心指标；将学校在促进义务教育均衡发展的责任和贡献作为对学校绩效考核的核心指标，为学校安排教师交流解除后顾之忧。在教师层面，在流动安排中尊重教师流动的意愿，完善偏远薄弱学校教师的政策倾斜和利益补偿机制，通过流动积分制确保教师流动的公平性，调动教师流动的积极性。
《21世纪》：还有观点认为，实行校长教师交流轮岗的结果就是没有校长愿意搞好一所学校，轮岗思维就是教育部门不希望看到好学校出现，搞平均主义，是一种懒政思维，这是另一种形式的教育不公平。甚至认为轮岗会损害基础教育质量。你认为这种观点正确吗？
汪丞：当前这种论调的确有一定的市场，但这种观点肯定是错误的。首先，我们必须明确，当前国家推行教师定期轮岗主要是在义务教育阶段。义务教育的本质属性是其基础性、公平性、公益性和义务性。通过教师轮岗扩大优质教师的辐射面，整体提升区域内教师的专业水平，将过去集中一县区的优势教育资源办一两所明星学校，转为办好区域内的每一所学校，整体提升区域学校的教学质量，让每一位学生都能公平地接受均衡优质的义务教育，这是全社会追求教育平权的国家责任。
当然，推进义务教育均衡发展，不是搞“平均主义”，而是在办好优质学校的前提下，通过推广优质学校的管理制度、教研方式，共享优质学校的师资，提升区域整体办学水平。
（广西南宁一所小学的智慧课堂 来源：新华社）
日本教师的身份是公务员
《21世纪》：提到中小学教师交流轮岗，就绕不开日本的教师定期流动制度。那么，日本的教师定期流动是如何实施的？
汪丞：不可否认，我国学术界早期对教师定期流动制度的介绍，源自日本。日本教师定期流动制始创于“二战”后初期，20世纪50年代中期以后逐步推行。日本教师定期流动的实施程序如下：首先，每年11月之前，各县级政府（日本的县为一级行政区，相当于中国的省级行政区）教育委员会都会统计县内各学校校长、教职员岗位需求及配备信息和各学科师资需求信息，同时，对各校师资结构（年龄、性别等）及师资水平进行摸底，再结合上一年的教师流动情况，制订本年度全县（都、道、府）教师流动计划。11月上旬，发布全县（都、道、府）教师流动实施要旨，内容包括教师流动地区指定、流动原则及要求等。
其次，教师填写流动申请调查表，申明流动意向，向学校提交流动申请。
再次，由校长与教师协商，在尊重教师意愿的基础上，决定流动人选，上报至市町村（日本对于市、町、村等“基础自治体”的总称，也是日本最底层的地方行政单位）级主管部门审核。
最后，市町村级主管部门审核后上报至县级政府教育委员会，由其决定人员去留。到来年4月新学期前，流动教师全部到岗。参与流动的既有学校行政人员，包括校长和教导主任，也有普通教师和职员。其中，校长、教导主任由县教委直接委派和调动。
《21世纪》：日本的教师定期流动制度对推动基础教育均衡发展起到了什么作用？
汪丞：日本法律规定教师定期流动的政策宗旨有三：一是通过跨校流动，让教师定期适应新的学校环境，不断提高其工作热情、创新能力以及丰富教学经验；二是通过教师定期流动，均衡配置师资资源，保持各学校间教育均衡发展；三是通过教师定期流动，打破各学校的封闭状态，始终保持学校办学的活力。其政策宗旨既体现了促进教育均衡发展的国家战略，又能关照教师的专业成长，还注重增强学校办学活力、提升教育质量，从而调动了各方参与流动的积极性。
《21世纪》：追求事业、生活的稳定是很多人的普遍心理，日本教师参加常态化的教师定期流动的动力是什么呢？
汪丞：首先，将定期流动作为教师的一项法定义务。日本教师属于公务员，教师必须像其他公务员一样，履行因工作需要而定期参加“转任”“迁调”的义务。比如，《日本国东京都中小学教师定期流动实施纲要》规定，凡在一校连续任教10年以上，新任教师连续6年以上的教师必须参与流动；为解决定员超编和校际师资结构不合理而有必要调整者必须流动。岛根县规定，教职员在同一学校连续工作7年以上，或在同一学区连续工作15年以上者，必须流动。教师升迁行政岗（教导主任或校长）原则上须异校赴任，并优先委派至偏僻地学校。这为教师定期参加流动提供了法理依据。
其次，日本也注重政策激励，吸引教师向偏僻地区流动。其中，1954年颁行的《偏僻地教育振兴法》及1959年颁行的施行规则规定，县级政府对在指定偏僻地区学校的教职员，发放偏僻地区津贴及迁居津贴。《国家公务员寒冷地津贴法》《学校教职员地域津贴规则》规定有寒冷地区津贴、住房津贴、单身赴任津贴及其他津贴。每一津贴额基于地区、学校及教师任教年限等实行弹性算法，不同处境地区和教师个人津贴不一。
再次，日本中央与地方政府在完善学校设施、提高教师福利待遇等方面持续努力，坚持待遇提升与专业成长并举，基本疏解了教师对流动到偏僻地任教的抵触情绪。“至少去偏僻地任教一次”的观念已成为共识。
地区差异大也应该轮岗
《21世纪》：毋庸置疑，日本教师定期流动制的实施对促进日本基础教育均衡发展起到了关键作用。但我们也要看到，日本基础教育发展已然实现了高度均衡。各学校间几无差别，教师跨校流动阻力不大，因而具备优良的实施教师定期流动的外部环境。我国由于地域广阔，地区间发展差异大，基础教育在城乡之间、地区之间以及学校间发展还很不平衡，因此，推行教师交流在教师层面会遭遇多重阻力。鉴于我们与日本在教师流动制度的实施环境上差异太大，有人对我国是否应该实施此项制度，以及此项制度能否取得政策实施效果提出质疑。另外，中国推进教师轮岗交流主要是县级政府事权。因此，有人认为，实行类似日本的全省范围，甚至全国范围的教师交流轮岗并不现实。对此，你如何评判？
汪丞：如果单从外部条件即学校间教育水平的差异来看，我国现在推进教师定期交流的外部环境与日本的确有很大的不同。但放眼全球，并非仅有日本一个国家依靠教师轮岗来促进教育均衡发展。一些地区、学校间教育发展水平差异较大的国家如澳大利亚也通过实施教师定期流动来促进教育均衡发展。其推行教师流动的一些做法同样具有很强的借鉴意义。
至于实施全省乃至全国范围内的教师交流，这里有一个阶段性的问题。从日本的经验来看，在实现了县域教育均衡发展之后，再启动省域内教师定期交流，实现省域内教师定期交流后，可以启动全国范围内教师教师定期交流。当然，也可以在实施县域教师交流的同时，实施小部分教师在省域或全国范围内教师的支教性轮岗交流。当然，这个过程也许还比较漫长，但从国际经验来看，并非没有可能。
《21世纪》：你认为澳大利亚的教师定期交流制同样具有很强的借鉴意义，那么当下最值得我们借鉴的特色是什么呢？
汪丞：澳大利亚地区间、学校间教育发展的差距较大。其教师定期流动对缩小地区和学校间的教育差距起到了重要作用。
以昆士兰州为例，为了促进教育均衡发展，州法律规定，定期参加流动是教师获得终身教职的基本条件。为了促进教师定期流动和限制不合理流动，他们设置了一套完善的制度，其中教师流动积分系统颇有特色。
首先，根据学校的偏远程度及教育条件等因素综合确定各学校的流动等级（共分为7级），分别赋予不同的流动分数。越是偏远的地区，流动评级越高，教师在相同任职期内累积的流动积分就越高。
其次，设置多种流动类型，实行流动积分制度，兼顾政府意志与教师个人意愿的平衡。教师只有先参加体现政府意志的必要性流动，才能获得积分；连续在一校任职一定年限，才能获得流动申请资格；提交流动申请时并不一定保证成功，而是积分高者优先安排。要获得高积分，必须先参加必要性流动，特别是到偏贫地区超期任职。而且，同一教师参加必要性流动与申请式流动必须交替进行。教师参加一次满足自身意愿的申请式流动或同情流动或安置，流动积分清零，就必须参加必要性流动，以累积流动积分，为参与下一轮申请式流动创造条件。
这种循环交替流动，妥善处理了政府、学校与教师个人流动意愿不一致的矛盾，使三方流动诉求在不同时段都得到不同程度的满足或者给予满足的希望，但前提是履行完政府规定的流动义务，从而较好地调动了各方参与流动的积极性。
《21世纪》：你认为澳大利亚的教师流动积分制度对当前推行教师轮岗有哪些值得借鉴之处？
汪丞：当前，我国推进教师轮岗的一大阻力就是由于区域内各学校之间教育发展差距较大，教师普遍存在上位流动的趋向而不愿向下流动，从而使大规模的双向甚至多向流动难以展开。
借鉴澳大利亚的教师流动制度，可以设计一套教师流动积分系统。根据学校的偏远性、生源条件等将学校分为不同等级，并赋予不同的流动分数，教师参加流动每年都累计积分。在竞聘时教师可以提出1-3个流动意愿，将流动积分作为满足教师流动意愿优先顺序的依据。同时，让教师参加体现政府意志的必要性流动与体现自身流动意愿的申请式流动交替进行。其实，不仅是澳大利亚，日本、韩国、法国都有类似的教师流动积分制度，较好地保证了教师流动安排的公平性和激励性。
（西藏某乡村小学的课堂 来源：新华社）
教师交流轮岗不是万能的
《21世纪》：在北京市轮岗中，史家教育集团总校长王欢用兼任的方式，轮岗到革新里小学任校长，引起很大争议：教师交流轮岗是否应该禁止不是专职、全职任教任职的“假交流轮岗”，还是应该允许鼓励各种形式，比如兼职，教师参与教研、备课而不任课，甚至在线答疑和课后辅导等？
汪丞：在过渡期内，采取这些举措是有必要的，也是有其积极意义的。如果今后国家建立起教师流动积分制度，将流动作为教师的法定义务，健全了教师定期轮岗流动制度，则应该在流动经历的认定上，将兼职流动与全职流动差别对待。但无疑，无论哪种形式的流动，动总比不动要好。
《21世纪》：在促进义务教育均衡发展方面，教师交流轮岗被给予厚望，但又承载了过重期待，你认为应该如何理性看待？
汪丞：我国义务教育发展失衡，是长期推行的城市中心主义政策、精英教育政策和重点学校政策等多重政策叠加效应的产物，企图仅靠教师交流政策去解决积弊日久的教育失衡顽疾，显然超过了教师交流政策的能力限度。因此，实现教育均衡发展，不能仅靠教师交流政策单项突进，必须加强与其它政策的融合，推动配套制度改革，形成深化教育改革的强大合力。
比如，明确教师定期参加流动作为教师法定或者必备的义务，建议在新一轮的《教师法》修订中列入此项条款。同时，可以将定期参加流动作为教师获得国家编制和职务晋升的必要条件。新教师凡入编必须参与流动、在任教师凡职称职务晋升必有至少有一轮参加流动的经历。
要建立正确的教育政绩观，纠正过分将升学率作为主要考核指标的倾向，调动学校推进教师交流的积极性。同时，加强集团化办学，将集团内的学校作为一个整体进行考核。推进集团内学校教师定期轮岗的全覆盖和常态化，尽快实现集团内学校师资的均衡配置。在此基础上，逐步实现在集团之间乃至更大范围内教师的均衡流动。
要加快中小学编制改革，配齐配足教师。目前学校教师编制数与实际教师需求数量严重不匹配，推行教师校际交流面临着人岗不匹配等诸多障碍。因此，应加快统一县城、 乡镇、村小教师的编制标准，探索实行编制动态调整与统筹使用新机制，多渠道增加中小学编制数。大力实施县管校聘制度改革，打破学校的校籍身份限制，为教师定期合理流动创造条件。
要以岗位管理代替身份管理，建立乡村学校教师岗位交流激励机制。近年来，部分教师流动到乡村学校，捞取资历、职称、荣誉等资本后迅速逃离乡村，使国家对乡村教师的各项倾斜政策效益有被摊薄和空转的风险。为此，我建议取消乡村教师称谓，所有城乡公办学校教师都称为国家教师或人民教师。以农村学校教师“岗位管理”代替乡村教师“身份管理”， 将倾斜激励政策与乡村学校教师的岗位身份而非教师身份挂钩，教师一旦离开乡村学校， 所有倾斜政策待遇即行终止。
（本文部分观点系国家社科基金教育学2020年一般项目:《“县管校聘”师资统筹配置机制研究》(BFA200064)阶段性成果。）
(作者：王峰 编辑：李博）