琶洲数智论坛丨数据立法研讨一：公共数据如何开放？数据要素市场如何培育？

21世纪经济报道 记者张雅婷 见习记者郭美婷 广州报道 

近年来，各发达省市将数据立法作为促进数字化发展中的重要抓手，为制度创新积累了经验，但在立法过程中仍尚存难点。

9月11日，由南方财经全媒体集团、广州琶洲人工智能与数字经济试验区管理委员会（简称“琶洲管委会”）共同指导，琶洲智库主办的琶洲数智论坛（第2期）召开，本次论坛主题为“地方数据立法发展前沿探讨”，聚焦数据立法的各项议题。

会上，多位参与过广州、深圳、北京、上海等地数据立法的专家学者发表了主题演讲。在圆桌对话环节，针对公共数据开放共享与培育数据要素市场两大议题，中国政法大学教授、互联网金融法律研究院院长李爱君，华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任、研究员马颜昕，上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳进行了深入探讨。

议题一、数据开放能够打破目前数据孤岛的状态，同时助推数字政府智慧城市等发展，当前各地对公共数据的开放共享正在进行积极探索，有哪些亮点？你有哪些建议？

马颜昕：目前很多企业希望获取的数据较为敏感，怎么解决这个问题？许多地方正期望通过隐私计算、联邦学习等方式来实现数据共享的“可用不可见”，将为企业提供数据变成为提供数据服务。但对于政府而言，提供这类服务的成本很高。我认为，政府对于提供超出合理范围的数据服务，可以收取基础的服务费用。同时，在各地数据开放过程中，通过“可用不可见”的数据服务方式进行数据开放，安全程度如何、能否达到《个人信息保护法》的要求，仍需持续关注。

范佳佳：我从2015年开始研究数据开放。其中一个问题是数据向谁开放？目前主要开放平台提供的是数据集，作为弱势群体的普通百姓根本无法使用。

我国“十四五”规划中明确提出政府数据的授权运营。上海前几年就已开始着手实践此事，其做法与真正的“授权运营”的区别在于不收费。2020年，上海市加快推进公共数据开放应用试点项目，许多企业向政府寻求不开放或有条件开放的公共数据，这些数据才是企业所需要的。

议题二、当前我国数据要素市场全面进入了依法治理、有序发展的新阶段，但是也存在了一些相关定义概念不清晰，权属界定不清晰，数据要素流转无序、数据安全保护不足等关键难点。地方应如何通过数据立法，更好发挥数据要素价值？

李爱君：目前数据要素市场培育的主要问题是，关键生产要素供给不足，质量无法保证，可用和可信性不强。

这三个问题是数据要素市场培育的核心问题。数据开发利用的实践已充分证明数据要素市场的培育，一定是通过国家干预来实现的。干预的方式就是公共数据开放（政务数据开放），无论是从数据的占有量而言（政府手上的数据占有量达80%，），质量的保证（质量也相对较好），还是可调动性公共数据开放（政务数据）具有得天独厚的优势。公共数据开放能够解决目前数据供给不足问题，可以通过规避数据权属和数据定价问题来迅速实现数据供给。

不过，公共数据开放需要注意范围界定的问题，此问题决定着公共数据的供给主体的范围和数据供给的量。在公共数据开放应主要规范的是公共数据有条件开放。无条件开放是面对社会、自然人、法人、社会组织，法律关系相对简单，平等性和公平性都能够实现。

有条件开放的数据是最有价值的，但涉及到个人信息主体的利益、隐私问题、国家安全和公共利益问题。此时需要制定制度来确保这些数据安全、价值挖掘和充分利用，还要保证公平。只有公平才能保证公共数据开放的国家干预数据要素市场培育的作用，防止政府垄断和寻租的产生。

为进一步调动和鼓励公共数据的开放，应建立以激励为目标的社会评价机制。

除了公共数据以国家干预的方式来解决培育数据要素市场的数据供给，还可以，可以借鉴欧盟。欧盟在数据治理法案里面提出了一个可信机构，可信机构解决收集数据的成本，又解决个人维权的成本，从而形成数据源机构。我国可以通过产业鼓励的方式让社会形成一个可信数据源的产业链，以此来解决数据要素市场的数据供给、可信和可用的问题。

范佳佳：数据跨境、数据交易市场培育等整个业态目前上海都在探索中，而这其中所有的服务机构都是需要评估认证的。

马颜昕：这实际上就有一个地方立法权限的问题，为大家分享一下我们在参与制定《广东省数字经济促进条例》时，是如何考虑这一问题的。

在调研当中，企业反映非常强烈的是数据要立法、能不能够赋予数据的财产权利、能不能赋予财产的保护。但是坦率地说，关于确定数据财产权的问题，可能不属于地方立法权限，而属于基本的民事制度，由法律保留。

我们注意到《浙江省数字经济促进条例》在初审稿当中提到了数据财产权益，但终稿拿掉了。深圳的数据条例在征求意见稿中也提到了数据权，最终也相对保守了一些。

那么，如何在地方立法中解决这个问题？如何在中央尚未立法的情况下，在地方立法权限的范围内保护数据财产？最后我们在立法的写法是：第一，所有的内容加上“依法”二字，依法采集的数据，依法可以交易，依法保护，这实际上是强调，只要上位法有任何调整，都坚决遵守依据上位法。在上位法没有规定的范围之外，没有违反上位法，通过合同安排、自我约定等各种形式形成的数据财产可以得到保护。第二，规定保护的是“财产权益”而不是“财产权”。财产权益保护财产权利和财产性利益。是否存在数据财产权，可能需要法律予以明确，现阶段地方立法强调的是各种合法的财产权益可以依法予以保护。

地方立法这样的写法，能否满足市场需求？我个人觉得也许还不够，解决问题的核心还是在国家立法层面。我的建议是，全国人大能否考虑给有关地区一个单独的授权立法试点，例如前海、横琴或者广州琶洲人工智能与数字经济试验区，进行先行先试。

（作者：张雅婷,见习记者郭美婷 编辑：曹金良）

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