南财快评：平台“互联互通”需在法治轨道上运行 有序推动从试点走向放开
据21世纪经济报道报道，9月9日下午，工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”，提出即时通信软件的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽，否则将依法采取处置措施。早在7月26日，工信部便已开展互联网行业专项整治行动，重点整治恶意屏蔽网址链接和干扰其他企业产品或服务运行等问题，包括无正当理由限制其他网址链接的正常访问、实施歧视性屏蔽措施等场景。
9月13日，工信部新闻发言人、信息通信管理局局长赵志国回应称，此前工信部已指导相关互联网企业开展自查整改，但部分互联网企业对屏蔽网址链接的问题的认识与专项行动的要求还是有一定的差距，为此，工信部召开了行政指导会，要求企业按照整改要求，务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题，能够分步走分阶段得到解决。
8月17日，市场监管总局公布《禁止网络不正当竞争行为规定（征求意见稿）》，其中第三章将“无正当理由，对其他经营者合法提供的网络产品或者服务实施屏蔽、拦截、修改、关闭、卸载，妨碍其下载、安装、运行、升级、转发、传播等”列入不正当竞争行为；并在第四章中明确表示，经营者不得利用技术手段，通过影响用户选择、限流、屏蔽、商品下架等方式，减少其他经营者之间的交易机会。
平台“互联互通”近期成为热议话题，但面对高热度、大强度的执法活动，亟需立足法治思维，拨开“互联互通”的问题表象，对其本质根源进行冷思考。
毋庸置疑，从长远来看平台间实现互联互通是利好之举。平台间互联互通具有长期向好的愿景，其中参与各方大概率都能从中获得增益。对平台自身而言，通过吸纳第三方平台的业务，平台不仅可以进一步充实其生态系统，在其自有流量逼近峰值的情况下，数据的多样性和质量的提升将有利于数据红利的发掘，进一步加强算法训练，提升平台整体运作效率；对第三方平台而言，通过共享大平台的流量和数据，可以帮助其更快完成用户流量和关键数据的积累，实现正向反馈回路，充分激发市场竞争活力；对消费者用户而言，平台的开放增加了其可选择的业务范围，且数据共享和互操作也为使用和切换平台提供了便利。
但是，当前的制度安排与法治实践尚未完全做好准备，在数据权益相关争议未得到有效澄清前，应当谨防现实中一些不当执法导致互联网平台经济领域出现“公地悲剧”和“反公地悲剧”的并现。具体而言，实现平台间“互联互通”有以下三个核心难点：
第一，现有的行为认定方法和结构分析方法已经难以有效回应平台经济运行的强技术性和高动态性特征。目前涉及国内外“互联互通”的法律法规主要集中在电信业务领域，是监管机构对主导的电信业务经营者施加的互联义务，作为一种行业内竞争治理工具，为电信业务市场引入有效的市场竞争机制提供了制度保障。然而，电信业务领域和平台经济领域的“互联互通”并不相同，如何将我国现有法律法规的制度规定，导入到平台经济领域的互联互通治理，使其成为平台经济竞争治理的主要工具，需要通过立法上的完善为执法部门、司法机构提供科学依据。
第二，平台间互联互通的监管执法将进一步挑战现有监管体制、监管结构、监管技术。对于涉及不同行业领域的超级平台，是按照行业去监管，还是按照整个大平台监管，需要进行更为科学的设计，否则突击监管、多头监管、低效监管将导致平台企业无所适从。革新监管体系、优化监管职能、提升监管协同已然是迫在眉睫，且必须始终坚持贯彻科学监管、审慎监管、常态化监管和坚持底线监管的基本态度不动摇。
第三，主导的平台立足于商业逻辑，构建和维持其生态系统是普遍做法，也是现有竞争格局和模式下的最优解，其封锁、屏蔽、不兼容等行为客观上阻碍了互联互通的实现，然而是否一律标定为不正当性，还需结合具体行为发生场景及现实效果予以整体分析。在实践中各市场主体，其在互联互通过程中所耗费的成本与获得的收益各不相同，这必将影响无法获得有效回报的平台经营者参与互联互通的积极性。
故此，针对以上三点本质性难题，当前推动平台实现“互联互通”应从多个角度进行有效疏解：
首先，构筑和增强我国在全球竞争下竞争新优势为出发点和落脚点，更新规制理念和立法，令头部平台承担与之能力与定位相宜的社会责任。鉴于电信业务与平台经济在“互联互通”上的理念定位不同，除行业监管、行业立法规定的互联互通义务外，针对平台经济领域内的非管制性行业，比如大量存在的新零售、新生活等业态，需完善相关前提性法律制度以使得平台经济实现全领域互联互通有法可依。
其次，在规范和治理平台领域妨碍互联互通行为时，监管执法应注意区分平台业务类型及具体行为发生的现实场景，从平台在相关市场上的影响力，平台从事行为的合比例性，及平台行为所引发的市场竞争效果与社会接受度等多个维度开展监管执法，不宜“一刀切”强制要求平台企业实现互联互通。对具有直接竞争关系且确需实现互联互通的平台业务领域，监管部门可以引导该核心业务场景下的头部企业进行“互联互通试点”，在监管沙盒中模拟运行效果、及时作出修正，逐步推动互联互通从试点走向全面放开。
再次，参照近期出台的《数据安全法》《个人信息保护法》中有关数据分类分级保护、政务数据互联互通、个人数据可携带转移等具体规则，结合《反垄断法》《反不正当竞争法》来界分平台自由经营行为与滥用市场力量行为的边界。重点平衡平台经营者正当利益，平台内经营者、消费者正当利益，以及整个市场创新发展利益之间的关系。具有市场支配地位的平台经营者在享有健康的市场竞争秩序所带来的利于自身评价的正效应之际，为其划定其行为所可能带来的超过市场正效应反馈范畴的边界，即合理合法约束其行为的不正当性，保护互联网平台企业创新精神。
此外，随着平台互联互通主体数量的增多，数据安全风险也必然会相应增加，如果安全问题无法解决，会给该领域的持续健康发展带来极大隐患。同时，数据权属制度在立法上的缺位，或者说在数据纠纷司法裁判中的不一致、不稳定很大程度上降低了平台互联互通的实际效果，也非常容易引发平台经营者开放API过程中对自身利益维护与行为是否适当的预判。
由此观之，互联互通所面临的问题和困难是多方面的，在互联互通目前尚未成为互联网平台经济领域法律治理的一项基本原则或通行规则前，对平台互联互通的讨论还须保持冷静与审慎。从整体市场竞争和创新，以及消费者福利来看，当下可以尝试在某些关键业务领域进行互联互通试点。否则数据孤岛、数据断供现象将日益突出，各平台间数据信息的长期不通毫无疑问地将抑制创新，进一步压缩中小企业生存空间。唯有直面互联互通问题的本源，避免过度保护导致本可纳入社会公共物品的利用不足的反公地悲剧，与缺乏精准有效保护导致的公用物品不当使用的公地悲剧的发生，方能推动互联网平台经济持续健康发展，打通产业链间的信息流动，助力新发展格局下国内经济高效循环。
（陈兵系南开大学法学院教授，南开大学竞争法研究中心主任。本文系国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”的阶段性成果。）
（作者：陈兵 编辑：郑玮）
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