研究型审计在地方审计项目中的探索与实践

2019年8月至2020年5月，达州市审计局对达州市农业和中小企业融资信用担保有限责任公司资产负债损益情况进行了审计（以下简称达州市担保公司），审计中，该局坚持以研究为导向，把项目当课题，通过审前、审中、审后各环节的研究创新，推进审计研究与审计实践相结合，较好地发挥了审计的治理效能，共促进增收节支5256.51万元、健全制度机制75项，形成审计内参或建议24篇，移送纪检监察或公安机关案件线索15件，受到党纪政纪或组织处理17人。

一、系统把握，科学判断，以研究式学习选准审计对象

金融审计具有专业性、政策性较强，隐蔽性、复杂性兼具等特点，这既是金融审计面临的挑战，也是开展研究型审计的契机。达州审计立足研学上级要求、研究行业特性、研判地方需求，扎实开展审前研究。

（一）从研学上级要求入手，确定审计项目。党的十九大以来，防范化解金融风险成为国之大计。2019年全国审计工作会议要求：“重点关注金融机构落实支持民营企业信贷政策、创新金融产品和服务等情况，打通企业融资‘最后一公里’，促进将更多金融资源投向实体经济”。达州审计牢牢把握审计工作的政治定位，紧跟国之大者，将地方金融机构审计作为2019年全市审计工作的重点，果断决定对全市农村商业银行重大风险防范情况进行专项调查、对市担保公司资产负债损益情况进行专项审计，全力服务防范化解地方重大金融风险。

（二）从研究行业特性出发，确定审计角度。广泛查阅我国担保行业历史沿革、发展现状、问题焦点，据中研网分析显示，截至2019年，全国融资担保机构共8000余家，注册资本平均约1.45亿元，机构数量多、规模小、整体实力弱特征明显，加之初期管理部门不明确、缺乏有效监管等原因，存在非法经营、超范围经营、不规范经营等现象。达州市担保公司是我市本级唯一的政策性融资担保法人机构，承担着为全市小微企业和“三农”主体融资担保的重要职能，但从财务报表看，该公司2016年以来连年亏损，且呈逐年加剧态势，必须尽快查明原因，扭亏为盈，推动公司转型升级、加快发展。

（三）从研判地方需求着眼，确定审计重点。达州属欠发达地区、农业人口多、经济基础薄弱、大中型骨干企业较少，大量的小微企业刚刚起步，截至2019年，全市各类实体经济主体共24万户，且大部分为个体工商户和小微企业。受国际经济大环境影响，实体经济受到严重冲击，资金紧缺矛盾日益突显，亟需通过融资解决资金困难。但小微企业无抵押资本，不能直接从银行获得贷款，加之达州市国有融资担保公司仅有4家，其作用的发挥将很大程度影响小微企业发展。据此，达州市审计局立足服务地方经济发展，由市本级直接对达州市担保公司开展审计，重点调查主营业务推进、服务小微企业发展、担保费用收取减免、内部风险防控等情况，促进公司回归本位、发挥职能、稳定市场主体。

经过以上分析研判，达州市审计局以“揭示风险隐患、破解瓶颈掣肘、稳定市场主体、护航经济发展”为目标，于2019年8月至2020年5月，对达州市担保公司2016至2018年度资产负债损益情况进行了审计。

二、守正创新，笃行致远，以研究式手段推动项目实施

充分发挥研究型审计对提升审计质量的重要作用，在项目实施过程中，强化研究思维，坚持守正和创新相结合，不断优化审计组织方式、创新审计方法、提升审计质效。

（一）组织方式上，协同协作构建大格局。 

1. “协同体”模式整合审计力量。针对金融领域专业性强、审计人员涉足较少等实际，研究确立“兵团作战、协同推进”思路，成立审计协同体，以财政审计科为主，从企业金融、行政事业、政策跟踪、内部审计、电子数据等科室抽调人员，组成专业齐全、优势互补的审计阵容，下设财务检查、资金检查、业务检查、数据分析4个小组，各组分工合作、各司其职。同步建立指挥调度机制，采取“日报告、周调度、月小结”和“重大事项快速反应”工作法，审计情况第一时间直达主要领导、请示事项第一时间得到答复，打破了传统审计项目人员配备不足、反应相对迟缓等缺点。

2. “联动式”监督构筑反腐利剑。鉴于时任董事长周某某、总经理李某某具有人民银行、国有商业银行和地方银行工作经历，周某某曾两次被留置但均被解除，其他高管多次配合纪委监委调查，政策法规较熟和反侦察能力极强等实际。研究确定“部门协作、监督联动”思路，邀请公安、财政、商业银行等单位特约审计员，参与重大事项研判，为快速突破提供了坚强的专业支撑。充分利用与市纪委监委建立的协查协审协作“三协”机制，按照“快速查处、及时会商、迅速移送、协同审查”的原则，对审计中发现的问题线索，及时与市纪委监委沟通交流，待纪委监委确认具有移送价值后，第一时间办理线索移送，纪委监委马上启动核查，避免因移送和查处不及时而“打草惊蛇”。在纪委监委审查过程中，审计组成员同步介入协助核查，将纪委办案优势与审计专业优势深度融合，实现了案件的快速查处，大部分线索在审计期间核查完毕。先后向纪检监察机关移送案件线索14件、公安机关1件，市担保公司从事担保业务的15人全部受到处理，其中，原领导班子成员4人被开除党籍、开除公职。

3. “两线式”布局扩大审计成果。建立“前线”和“后方”两线作战，发现违纪违规行为和管理漏洞后，第一时间增派兵力，从办公室和法规科等综合科室选调具有分析研判能力的人员，组成“后方”援兵，深度研究审计成果和审计建议。“后方”援兵根据“前线”审计组工作进展、问题揭示、案件线索移送和整改推进情况，撰写审计信息7篇，被新华社、署管媒体、厅管媒体等省级以上媒体采用13次；针对倾向性、苗头性、典型性的问题和体制机制性障碍，撰写《审计内参》19期，全部受到市领导批示并提出明确意见，促成市委、市政府和市级相关部门出台规章制度22项；被审计单位根据审计建议，多方筹集新增注册资本金2亿元，公司发展定位由服务达州调整为立足达州、面向川东北地区，成功更名为四川川东融资担保有限责任公司。通过“前线”和“后方”同向发力，审计成果从过去单一的审计报告、审计决定拓展为集报告、决定、内参、信息、建议等于一体的审计产品，较好地发挥了审计揭示问题、推动发展、健全制度等职能作用。

（二）审计方法上，步步为营实现大破局。

1. 传统手段与现代技术结合发现疑点。本次审计中，通过翻阅会计凭证资料，发现业务部经理文某、财务部经理李某个人银行账户与公司有资金往来；翻阅1149份业务档案，发现两份业务档案的“出借人”和“出借金额”的修改处，出现了与担保业务毫无关联的“达州盛德投资信息咨询服务有限公司”的签章。审计组坚持问题导向，充分利用现代信息技术，通过从银行调取个人银行账户流水与公司客户相关信息表、担保业务合同等数据，结合从互联网获取担保对象主要信息，整理形成公司客户主要人员信息表、公司客户股东信息表，导入Sqlsever数据库中，编辑SQL查询语句，分析筛选出职工私下与公司客户及其关联人发生资金往来疑点、公司核销的担保损失中涉及公司职工或高管亲属的疑点。

2. 现场查核与外部调查结合锁定线索。审计初期，发现部分职工参与民间借贷业务并将个人损失转移公司承担的情况，但没有发现公司高管参与民间借贷业务，凭着审计职业敏感，推断公司高管可能利用亲属参与，以逃避监管机关检查。为印证审计判断，需获取公司高管的亲属及社会关系。为避免从被审计单位获取信息“打草惊蛇”，尝试与公安部门衔接得知程序较为复杂后，从保存在纪委的“干部廉政档案信息”中找到获取路径，在被审计单位毫不知情的情况下，比较完整地查询到了所有高管的亲属及其社会关系，进而牵出了总经理李某某的妻子、副总经理任某某的母亲个人民间借贷业务损失共600万元转嫁给公司承担的案件线索。

3.大胆设疑与小心求证结合挖出窝案。审计组树立风险导向，大胆设疑，进场之初就发出“市担保公司的经营状况究竟怎样、资产状况如何、财务状况怎样、薪酬是否合理”等疑问，发现该公司营业收入逐年下降，亏损逐年增大，流动资金日益减少，运营日益艰难，财务状况已达崩溃边缘。为进一步深挖根源，审计组从互联网信息平台中发现该公司涉及大量民间融资担保业务，但提供的审计资料中却没有该部分档案。审计组再次发出“为什么没有该部分资料”的疑惑，经再三催促终于获得部分资料，但审计人员发现有修改痕迹，为保证资料完整，审计组果断将档案资料转移至市审计局，并对审计现场全程监控录像。通过对民间融资担保项目的梳理，发现这类业务几乎是裸担，没有任何担保风险控制。为什么对民间融资担保审批一路绿灯？带着疑问，审计通过进一步梳理，发现民间融资担保项目的出资人大多是公司职工及关联人，出资人稳获月息1%、年息12%的利息收入，风险全部由市担保公司承担，领导班子成员及员工违规开展民间借贷，通过亲属成立影子公司获取高额回报等问题线索。

（三）审计质效上，全力以赴促进大发展。

1. 立足制度建设，筑牢防护网。按照“审计一个项目、完善一套制度、规范一个行业”的思路，在审计内参、审计信息全面植入制度建设构想，针对性提出制度建设意见，共推动完善政策制度75项，其中市委市政府出台7项、市直部门出台15项、达州市担保公司制订53项。针对加快金融创新服务发展的审计建议，市委、市政府出台《关于进一步加强金融创新支持产业发展的意见》；针对加强地方金融机构监管的审计建议，市政府出台了《达州市融资担保公司监督管理办法》，从根本上筑牢了制度的“铜墙铁壁”。

2.立足做大做强，驶入超车道。针对达州市担保公司作用发挥不足、流动资金严重不足等实际，根据审计建议，市政府5次专题研究审计整改工作，成立由市长任组长的担保公司做优做强领导小组，常务副市长任组长的债权清收领导小组，纪检监察、发改、审计、税务、司法等单位充分发挥职能，全力推动公司做大做强。今年1—6月，该公司储备融资担保业务18笔，审批通过11笔，在保余额5000万元，向银行出具保函3笔，担保金额900万元，办理非融资担保业务12笔，担保金额3.8亿元，自2019审计以来首次实现营收，业务范围也拓展到农业、中小企业信贷、工程项目、诉讼保全、债券、融资租赁等多个担保领域。

3.立足基层治理，按下快捷键。把促进行业治理和深化风险防范作为主攻方向，先后形成推动行业治理《审计内参》5篇，达州市担保公司据此制定《中长期战略及五年发展规划（2021年-2025年）》，增设法律事务部、监察审计部等机构，90%的中层以上干部被调整，注册资本金从1.13亿元增加到3.13亿元。市纪委监委在全市地方金融机构和监管部门中开展“以案促改”专项行动，并将此作为警示案例在全市党风廉政建设成果展上展出，在市纪委全会上通报，“以案促改”成果受到了省纪委监委充分肯定，作为优秀案例在全省推广，近20家单位来达州考察学习。市金融工作局、市公安局等制定了《达州市金融风险联防联控工作机制》，深度梳理包括担保行业在内的地方金融机构风险状况，建立动态监控、定期检查、限期督办等制度，夯实达州地方金融机构治理基础。

三、以点带面，改进方法，以研究式思维服务金融安全

金融安全直接关系国家经济社会稳定大局，关系人民群众根本利益，维护金融安全是审计机关的法定职责之一。达州市担保公司审计项目虽是个案，但充分暴露出金融系统监管薄弱、问题隐蔽性高、查处困难等现状，值得反思借鉴。

（一）紧跟形势要求是审计服务金融安全的前提。达州市担保公司审计项目的成功，关键在于始终以研究上级要求为导向、研究行业形势为主体，有效节约了审计资源、提高了审计效率。

在以后的金融审计中，一要更加注重提升金融审计宏观意识。要围绕“三大攻坚战”工作重心，针对中央要解决的金融体系不健全、公司治理不完善、服务功能不充分等问题进行审计，把揭露问题、反映情况、推动发展与中央关注重点结合起来，注重发现和反映一些关系全局性、倾向性、苗头性的问题，从服务、治理、提高等角度提出审计建议。

二要更加注重强化金融审计风险理念。在新阶段，金融审计绝不是就账查账、就审计谈审计，应以维护国家金融安全为第一要务，以金融风险监控和防范为龙头，以金融系统或金融机构内部控制制度关键点管控审计为主线，以常规经营管理和财务收支合规合法性审计为基础，实现由合规性监督向风险性监督、由事后监督向事中、事前监督转变。

三要更加注重扩宽金融审计思路。要有效避免金融审计“一年审一家、一审管几年”的思路，更加注重围绕党和政府中心工作，围绕金融业混业经营的趋势，统一组织对数家金融机构同时开展专项审计，对保险、基金、担保、信托等业务要延伸审计触角，全方位碰触，深入揭示反映风险，为防控金融风险发挥精准的预警作用。

（二）创新方式方法是审计服务金融安全的法宝。在我国“分业经营、分业监管”的金融监督体系下，在审计资源有限的条件下，达州市担保公司的审计实践证明，唯有创新方式方法，才能最大程度穿透问题实质。

一要创新审计手段。金融业是信息科技应用最早、普及最广的领域之一，传统的审计手段明显不能适应日新月异的信息科技发展，要主动适应金融企业信息化发展的客观实际，不断加强审计数据的常态化归集、标准化处理、智能化分析和多维度展示，逐步实践信息系统审计和联网审计，借助大数据技术及时发现金融系统风险。

二要凝聚监管合力。要构建协作与协调的信息共享平台，促进专业金融监管机构与国家金融审计机关之间实现经常性、制度性协作，多方形成信息互通，提升从宏观上掌握金融业整体情况。要构筑审计机关与纪检监察、公安机关等监督机构的协调配合机制，形成更有效、更便捷的协作模式，增强金融监管效率。

三要坚持风险导向。金融风险是一种客观存在，金融实施主体总是基于对相对变量趋势的判断而作出决策，一旦变量结果与判断相悖则存在风险，金融审计应区别于其他审计项目，要以风险为导向，以维护国家金融安全和防范化解金融风险为总目标和出发点，科学考虑、计划和实施审计项目。

（三）发挥建设性作用是服务金融审计安全的重点。金融审计的建设性作用就是要通过调查、评价、提出建议等手段，来促进、服务宏观调控、促进微观管理，助力政府治理水平提高、金融机构绩效提升。要注重从金融机构出发，全面了解国家宏观经济政策、产业政策贯彻落实情况及其效果，企业经营管理和改革发展中存在的共性问题和风险隐患，从整体上分析原因，提出完善政策、体制、机制方面的意见和建议，推动政府和有关部门加强金融领域治理。要关注单个金融机构内部控制、会计核算、经营管理、重大决策、改革发展中存在的问题和隐患，及时提出规范管理、完善制度的审计建议，推动金融机构提升风险控制的能力、价值创造的能力。（作者赵相阳单位：四川省达州市审计局）

（作者：审计观察 ）

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