21解读｜贵州：对严重资不抵债的国企，要依法实施破产重组或清算

21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道  贵州省日前印发《贵州省政府投资项目管理办法》（下称“办法”）。该办法主要是《政府投资条例》的细化，但根据贵州实际加入增加了一些融资方面的内容。

其中，“对严重资不抵债、失去清偿能力的国有及国有控股企业，要依法实施破产重组或者清算”的表述引起市场广泛关注。实际上，该办法在中央文件中已出现多次，可能因为贵州非标债务违约较多，短期内市场担忧有所增加。

值得注意的是，该办法是在8月17日的贵州省政府常务会议上审议通过的。同时审议通过的还有《关于进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见》，但后者并未公布。

当时的会议指出，要牢固树立市场意识和质量效益意识，推动政府投资项目规范有序建设和管理，不断提高投资效益。要坚定不移优化投资结构，围绕“四化”提升产业投资、民间投资比重，保持有效投资合理增长。要严格规范政府举债行为，坚决禁止新增政府隐性债务，依法合规化解存量债务，切实防范化解债务风险。

两份文件的审议通过，标志着贵州将从投资端、融资端同步管控地方债。

破产重组、清算并非新提法

近年来，贵州城投非标违约激增，因此市场对“破产重组清算”的提法尤为关注。办法提出，对严重资不抵债、失去清偿能力的国有及国有控股企业，要依法实施破产重组或者清算。

实际上，中央已经多次提出类似表述。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。

国务院今年4月13日公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

因此，贵州此次办法中“国企平台破产重组、清算”并非新的提法，而是沿用中央文件的表述，市场短期或有过度担忧的可能。考虑到城投破产对区域再融资的巨大冲击，地方城投破产会非常谨慎。当前贵州虽然城投非标违约很多，但城投债券并未出现违约。在2019年10月的恳谈会上，贵州省也公开表示，对全省公开市场债券发行兑付充满信心 。

但是长期来看，融资平台的市场化转型发展必然会带来债务处置的市场化，对于经营业务差、资不抵债、公司自身无法清偿债务的平台公司，未来可能会出现破产清算的案例。

沪上某大型券商债券交易员直言，破产重组的化解方式是隐性债务化解的最后一种选择，但在防范系统性风险的大背景下，短期内或很难看到这类化债方式，一旦破产对本地区的影响非常大。

记者了解到，鉴于城投破产对市场的巨大冲击，监管部门要求城投破产需要上级政府审定，并知会央行、银保监会、证监会等相关部门，确保风险可控。

撤销“空壳类”国企

此外，市场也关注到该办法的另一提法：对只承担政府融资职能且主要靠财政资金偿还债务的“空壳类”国有及国有控股企业，一律按照相关规定和程序撤销。

实际上，这也并非新的提法，而是在融资平台转型背景下各地的通行做法。

近年来，重庆、湖南、陕西、山东等省份已制定融资平台转型方案，总的方向如下：

对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要按照法定程序予以清理撤销；

对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；

对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，鼓励其继续为地方经济发挥积极主动作用，但不得再替政府或受政府委托融资。

一些省份还提出了数量要求。比如重庆要求，每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并报市财政局、市国资委、人行重庆营管部、重庆银监局备案。湖南省要求市级平台公司控制在3个以内，县级平台公司控制在2个以内。

国元证券分析师杨为敩称，从投资安全性的角度看，公益性平台高于经营性平台，经营性平台高于空壳类平台。当然，现在公益性平台的收益普遍偏低，可以下潜到存在实质性项目的经营性平台（有经营性现金流），但空壳类平台在未来处置方式不明，且不知是否会装入项目的情况下，应保持谨慎。 

管控“投资端”

政府性债务膨胀的一大原因在于一些地方和部门对政府出资建设项目审核把关不严，对举债建设项目没有充分考虑还款能力，对超出财力建设的项目随意出具财政资金支持承诺。

要治理这一问题，管控融资端并不够，还需要管控投资端。2019年5月，规范政府投资行为的《政府投资条例》出台。“《条例》作为我国政府投资领域的第一部行政法规，首次将政府投资纳入法治轨道，是依法规范政府投资、推进投资法治建设具有里程碑意义的大事。”一位发改系统负责投资业务人士称。

值得注意的是，贵州此次办法并非是针对地方债出台的文件，而是面向整个投资体制，国企债务管理只是其中一方面。办法第一条开宗明义：为规范政府投资行为，提高政府投资效益，防范化解重大风险，激发社会投资活力，根据《政府投资条例》等有关法律、法规的规定，结合我省实际，制定本办法。

办法从宏观到微观，从原则到具体，体现了防风险的部署：

——各级政府按照权限牵头开展项目决策评估，评估论证作为政府决策的依据。发展改革、财政部门会同相关行业主管部门负责评估论证工作，重点论证项目实施的必要性、可行性、公益性、收益性、资金来源可靠性，对财政承受能力、资金平衡方案、能耗、可能形成的重大风险隐患以及重大项目社会稳定风险隐患等进行评估。

——从严审批债务高风险地区新上政府投资项目。对县级政府债务率300%及以上、“三保”保障存在缺口或者拖欠政府债券本息的，新上项目由同级人民政府开展决策评估，按程序报市（州）人民政府常务会议审议决策。

——政府及有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。政府投资项目确需通过政府举债的，只能在限额内通过发行地方政府债券的方式举借。严禁地方政府以建设—移交、带资承包、垫资施工、不动产虚假登记抵押等方式建设政府投资项目。

所谓“垫资建设”，是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑企业垫款施工。

“政府投资项目由施工单位垫资建设，可能导致实际投资难以控制，容易造成超概算；可能助长地方政府‘没钱搞建设’，容易造成债务风险；容易造成拖欠工程款和农民工工资；建筑企业以承诺带资承包作为竞争手段、承揽项目，也容易扰乱建筑市场秩序。”前述发改系统负责投资业务人士表示。

（作者：杨志锦 编辑：马春园）

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